El sector público autonómico, la Hacienda y sus principios

El art. 10.1 lo dice expresamente: corresponde a las universidades públicas la elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos, aunque sigan las normas y procedimientos de la Ley 5/2025 y un marco presupuestario a medio plazo. Coherente con ello, sus ingresos y gastos no se incluyen en el presupuesto de la Comunidad (art. 20), así que no los aprueba la Asamblea dentro de los presupuestos generales, ni el Consejo de Gobierno, ni la Consejería de hacienda.

El art. 9.1 exige actividad sin ánimo de lucro para fines de interés general y uno de tres requisitos: aportación mayoritaria, patrimonio de más del 50 % aportado por la Comunidad o su sector público, o mayoría de derechos de voto del patronato en manos de sus representantes (letra c). El protectorado, la inscripción en el registro o recibir una subvención nominativa no figuran entre ellos: cualquier fundación privada puede estar en esa situación.

El art. 13 enumera legalidad, eficacia, control, universalidad, solidaridad intrarregional y coordinación entre los sujetos del sector público autonómico, además de los principios constitucionales y estatutarios. La rentabilidad es uno de los criterios con que se gestiona la tesorería (art. 19), no un principio del art. 13; la autonomía en su gestión es un rasgo de la definición de los organismos autónomos (art. 4.1). No hay que confundir esta lista con la de los principios rectores de la política presupuestaria (art. 50): estabilidad, sostenibilidad, plurianualidad, transparencia, eficiencia, responsabilidad y lealtad institucional.

El art. 2.1 lo compone de dos piezas, la Administración de la Comunidad de Madrid y el sector público institucional, igual que el art. 2.1 de la Ley General Presupuestaria hace con el sector público estatal. La división en sector público administrativo, empresarial y fundacional es otra clasificación de la ley estatal (art. 3), que la madrileña no reproduce. Las universidades públicas están dentro, pero como una de las entidades del sector público institucional (art. 2.2.e), no como segunda pieza. La Asamblea tiene su propio artículo (art. 3).

El art. 8.1 define el consorcio como entidad creada por varias Administraciones o entidades del sector público institucional, entre sí o con entidades privadas, y lo considera adscrito a la Comunidad cuando sus estatutos lo determinan conforme a la legislación básica del Estado. No puede ser obra de una sola Administración, porque el consorcio es por definición de varias, y ni la sede ni un decreto de creación deciden la adscripción.

El art. 21.2 define la función interventora como el control previo de esos actos, y de los ingresos y pagos que se deriven, en la Administración de la Comunidad, sus organismos autónomos administrativos y los entes cuya norma de creación lo prevea. Lo que «podrá ejercerse con carácter permanente» es el control financiero (art. 22.1), que es otra modalidad. No depende de la Cámara de Cuentas, que hace el control externo.

El art. 10.2 obliga a las universidades públicas a rendir sus cuentas ante la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, el órgano de control externo autonómico. El Tribunal de Cuentas es el distractor que trae quien piensa en el Estado. La Intervención General ejerce el control interno, y precisamente del control financiero exceptúa a las universidades públicas (art. 22.1).

El art. 2.3 la incluye en el sector público autonómico «a los efectos de aplicación de esta norma» y le aplica las normas previstas para la Administración de la Comunidad. Su independencia funcional no la saca de la ley: solo introduce peculiaridades («sin perjuicio de…»). No es ninguna de las entidades del sector público institucional del art. 2.2, y la Asamblea tiene su propio régimen en el art. 3.

El art. 7.1 exige que sea mayoritaria la participación, directa o indirecta, de la Administración de la Comunidad o de cualquier sujeto de su sector público institucional, incluida otra sociedad mercantil; también lo son las que están en el supuesto de control del art. 42 del Código de Comercio. Un tercio o una participación minoritaria no bastan. Y la ley no atiende a de dónde salen los ingresos de la sociedad, sino a quién tiene su capital o su control.

El art. 6.1, después de definir los entes de Derecho público sometidos al derecho privado por una actividad susceptible de contraprestación que, por su singularidad, debe ajustarse al ordenamiento privado, añade que «podrán financiarse con ingresos de mercado». Las definiciones de los organismos autónomos (art. 4), de los entes de régimen especial (art. 5) y de los consorcios (art. 8) no dicen nada parecido; los organismos autónomos administrativos, además, prestan servicios sujetos al régimen administrativo.

El art. 14.c) reserva a ley de la Asamblea los elementos básicos de la relación tributaria y el establecimiento, supresión y prórroga de las exenciones, reducciones y bonificaciones de los tributos propios. Lo demás se resuelve sin ley: autorizar los gastos que la ley le atribuye corresponde al Consejo de Gobierno (art. 15.d); nombrar a los titulares de las ordenaciones secundarias de pagos, al titular de la Consejería de hacienda (art. 16.2.f); y aprobar el anteproyecto de presupuesto de un organismo autónomo, a sus órganos superiores (art. 18.a).

El art. 3.1, de acuerdo con el art. 61 del Estatuto, integra el presupuesto de la Asamblea en los presupuestos generales de la Comunidad y la somete al régimen presupuestario de la Administración, sin perjuicio de su autonomía administrativa y financiera. Quien viene de la Ley General Presupuestaria piensa en su art. 2.3, que no se aplica a las Cortes Generales por su autonomía presupuestaria (art. 72 de la Constitución): la ley madrileña no excluye a su Parlamento.

El art. 17.d) les atribuye proponer el pago de las obligaciones al titular de la Consejería competente en materia de hacienda, que ejerce la superior autoridad sobre la ordenación de los pagos y su efectiva realización (art. 16.2.f). La Intervención General fiscaliza, no recibe propuestas de pago; el Consejo de Gobierno no ordena los pagos; y la Cámara de Cuentas hace el control externo.

El art. 5.2 ordena sus fuentes: su ley de creación, la Ley 5/2025, la Ley 1/1984 y, con carácter general, el derecho administrativo en lo no regulado por aquellas. El derecho privado como regla, con la excepción de la voluntad de los órganos y las potestades, es lo propio de los entes de Derecho público sometidos al derecho privado (art. 6.2), y el derecho privado o mercantil, de las sociedades (art. 7.2). La Ley General Presupuestaria es la del sector público estatal y el art. 5.2 no la nombra.

El art. 12.2 equipara a la Hacienda Pública madrileña con el Estado: goza de las prerrogativas, potestades y privilegios que las leyes reconocen al Estado y de idéntico tratamiento fiscal, en la gestión de sus derechos de naturaleza pública y en el cumplimiento de sus obligaciones. No depende de lo que diga cada ley de presupuestos ni de un decreto, y no actúa como un acreedor privado.

El art. 4.2 los clasifica en administrativos, que prestan servicios públicos sujetos al régimen administrativo, y mercantiles, de carácter comercial, industrial, financiero o análogo. La clase importa: la función interventora previa alcanza a los organismos autónomos administrativos (art. 21.2). «Régimen especial» no es una clase de organismo autónomo, sino otro tipo de organismo público, los entes del art. 5. Limitativo y estimativo describen el carácter de un presupuesto, no clases de organismo, y la ley no distingue organismos centrales y territoriales.

El art. 22.2 obliga a la Intervención General a elaborar un plan anual de control financiero y a dar cuenta de él a la Asamblea con ocasión de la presentación del proyecto de ley de presupuestos generales. La ley no lo une a la Cuenta General, a la liquidación ni a un trimestre del año.

El art. 19 dice que la tesorería se gestiona bajo criterios de seguridad, rentabilidad y liquidez, y que se inspira en el principio de caja única. Solvencia, publicidad, concurrencia y transparencia son los principios que la Ley General Presupuestaria exige a las operaciones de gestión tesorera del Tesoro estatal (art. 108.2). Eficacia, eficiencia y economía, o unidad, universalidad y especialidad, suenan a principios presupuestarios, pero no son lo que dice el art. 19.

El art. 11 define la Hacienda Pública madrileña por sus titulares: la Administración de la Comunidad, sus organismos autónomos y los entes de Derecho público de régimen especial. La fórmula «Administración y organismos autónomos» es la de la Hacienda Pública estatal (Ley General Presupuestaria, art. 5.1): Madrid suma los entes de régimen especial. Los entes sometidos al derecho privado, las sociedades y las fundaciones son sector público, pero no Hacienda Pública.

El art. 20 exige un presupuesto por programas, con indicación de objetivos de actuación. Que sea único e incluya todos los ingresos y gastos lo dice ya el Estatuto (art. 61.2); lo que añade la ley de Hacienda son los programas y sus objetivos. Un presupuesto por partidas sin objetivos no cumple el art. 20, uno separado por Consejerías rompe la unidad, y las fuentes de financiación no son una forma de estructurar el gasto.