Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado: la Policía Nacional y la Guardia Civil

El artículo 12 reparte la frontera entre los dos Cuerpos con dos verbos: a la Policía Nacional le da el control de entrada y salida del territorio nacional, de españoles y de extranjeros (12.1.A.b); a la Guardia Civil, la custodia de costas, fronteras, puertos y aeropuertos (12.1.B.d). Quien cruza por el puesto fronterizo lo controla la Policía; el perímetro lo custodia la Guardia Civil. Las otras dos opciones también vienen de la lista de la Guardia Civil.

El artículo 10.1 se lo da al Ministro del Interior, junto con la administración general de la seguridad ciudadana y la responsabilidad de la colaboración con las policías de otros países. La ley concreta el mando en un ministro, no en el Consejo de Ministros ni en su Presidente. Y Defensa no manda sobre los dos Cuerpos: su papel se limita a la Guardia Civil y a lo militar.

El 14.2 hace que Defensa e Interior propongan juntos al Gobierno a quien dirige la Guardia Civil: la doble dependencia del Cuerpo alcanza a su máximo responsable. La Policía, que depende solo de Interior, no entra en esa propuesta conjunta, y el artículo 14 no se ocupa de los estados excepcionales ni del nombramiento de los mandos provinciales.

Como regla, la Guardia Civil se rige a efectos disciplinarios por su normativa específica, aunque sea un instituto de naturaleza militar: por eso no rige en cualquier servicio. El 15.1, en su redacción vigente desde 2008, abre el régimen de las Fuerzas Armadas en dos supuestos y no en uno: cuando el Cuerpo cumple misiones de carácter militar y cuando su personal se integra en unidades militares. No basta la misión militar sola, y el estado de excepción no figura entre ellos.

La investigación y persecución de los delitos relacionados con la droga es de la Policía Nacional (12.1.A.e). La tentación es el contrabando, que también se persigue en la frontera: va unido al resguardo fiscal del Estado en la lista de la Guardia Civil, mientras que la droga tiene letra propia en la de la Policía. La custodia de costas y la protección de la riqueza cinegética y piscícola también están en la lista de la Guardia Civil.

El 12.3 convierte cada dependencia en oficina del otro Cuerpo: recibe y tramita los documentos dirigidos a las autoridades de cualquiera de los dos Institutos. Así el ciudadano no tiene que buscar la oficina «correcta»: el escrito no se devuelve ni espera a un reparto ministerial, y no se limita a lo urgente.

El reparto se hace por exclusión: la Guardia Civil tiene todo lo que no es de la Policía Nacional, y además el mar territorial. No basta con restar las capitales de provincia, porque la Policía Nacional actúa también en otros términos municipales y núcleos urbanos. La ley no usa una cifra de habitantes ni reparte con las policías locales y autonómicas: el 11.2 es un reparto entre los dos Cuerpos del Estado.

El artículo 9.b dice que esas misiones se las encomienda «éste» —el Ministro de Defensa— «o el Gobierno»: dos vías, cualquiera de las dos. El Ministro del Interior no interviene en el encargo de una misión militar, ni como quien la encomienda ni como quien la propone, y las Cortes tampoco.

El segundo párrafo del 11.3 deja también a la Guardia Civil investigar en todo el territorio nacional, con una condición: que lo haga para el desempeño de sus competencias propias y cuando sea preciso. No espera una orden del Ministerio, ni la autorización del otro Cuerpo, ni a que este no pueda actuar.

El 14.2 pone el armamento y el despliegue territorial en manos de los dos Ministros, conjuntamente. Es materia mixta: el despliegue sirve a funciones policiales y el armamento es el de un instituto de naturaleza militar. Ninguno de los dos Ministros lo decide por sí solo, y no lo decide el Director General del Cuerpo.

El 11.6 permite que, en zonas o núcleos determinados, la Policía Nacional o la Guardia Civil asuma todas o algunas de las funciones exclusivas del otro Cuerpo. Es un ajuste localizado entre los dos Cuerpos estatales: no traslada personal de uno a otro ni implica a las policías locales ni a las Fuerzas Armadas.

La DA 3.ª.5 deja la decisión al Gobierno, a propuesta conjunta de los Ministerios de Defensa e Interior, los dos de los que depende la Guardia Civil: no basta la propuesta de uno solo. Lo que se fija aquí es el mar sobre el que actúa el Cuerpo, no los límites del mar territorial, que señala la Ley 10/1977; tampoco decide un solo ministerio ni interviene la comunidad autónoma.

Sea el conflicto positivo (los dos se creen competentes) o negativo (ninguno se cree competente), el servicio lo sigue quien actuó primero hasta que se resuelva; así nadie deja de atenderlo mientras se discute. El territorio y la materia son justo lo que está en disputa, y la ley no remite la solución provisional al juez de guardia.

El 14.1 deja en manos del Ministerio del Interior, por sí solo, lo que toca al servicio policial de la Guardia Civil: los servicios de seguridad ciudadana y las demás competencias de esta ley, y también sus acuartelamientos y su material. No es materia conjunta de los dos departamentos, ni de Defensa, ni hace falta acuerdo del Gobierno.

La conducción interurbana de presos y detenidos es la letra f de la lista de la Guardia Civil (12.1.B). Las otras tres están en la lista de la Policía Nacional (12.1.A): el DNI y los pasaportes, el juego y la colaboración con las policías de otros países, esta última bajo la superior dirección del Ministro del Interior.

La DA 3.ª.1 lo encarga al Gobierno a propuesta del Ministerio del Interior, del que depende el Cuerpo Nacional de Policía (hoy, la Policía Nacional). La propuesta conjunta de Defensa e Interior es la que la misma disposición prevé para el Reglamento de la Guardia Civil, por su doble dependencia. No basta una orden ministerial, y la disposición no pide el informe de ningún consejo.

La letra a del 11.2 fija las capitales de provincia y deja el resto del mapa de la Policía Nacional (en la letra, el Cuerpo Nacional de Policía) a lo «que el Gobierno determine». Es una decisión del Gobierno, no de su ministro ni de un órgano del Ministerio del Interior, como la Secretaría de Estado de Seguridad o la Dirección General de la Policía.

El artículo 11.1 enumera las funciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, que cada uno de los dos ejerce en su territorio; el artículo 12.1 las llama «funciones comunes». La protección de altas personalidades está en esa lista, en la letra d. Las otras tres salen del reparto material del artículo 12, que da cada materia a uno solo de los dos Cuerpos: no son funciones comunes.

El último párrafo del 11.3 impone un deber de información, no un permiso: «en todo caso», quien actúa fuera de su territorio da cuenta al otro Cuerpo. No hace falta autorización previa del Ministerio, el asunto no pasa al otro Cuerpo por el solo hecho de que se presente, y el 11.3 no condiciona la actuación a un mandato previo de nadie.

El 11.4 da dos supuestos en que los dos Cuerpos deben salir de su ámbito: el mandato judicial o del Ministerio Fiscal, y los casos excepcionales en que lo requiera la debida eficacia de la actuación. En ambos hay que comunicarlo de inmediato a los mandos con competencia territorial o material. No depende de una petición autonómica o municipal ni de un acuerdo entre mandos.