El patrimonio de las Administraciones Públicas: bienes de dominio público y patrimoniales

El apartado 5 de la disposición final segunda da carácter de legislación básica, de acuerdo con el art. 149.1.18.ª de la Constitución —las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas—, a una lista de preceptos que empieza por los artículos 1, 2, 3 y 6. El 149.1.8.ª también sale en la disposición, pero para otra cosa: los preceptos civiles de aplicación general del apartado 2. El 149.1.14.ª (la Hacienda general) es la tentación por la materia, y el 149.1.23.ª también habla de legislación básica, pero de medio ambiente y de montes; ninguno de los dos aparece en la disposición final segunda.

La letra e) del art. 6 pide ejercer con diligencia las prerrogativas que la ley u otras especiales dan a las Administraciones, garantizando la conservación e integridad de los bienes demaniales. Las prerrogativas existen para defender el bien, no para sacarle rendimiento: la rentabilidad es principio de los patrimoniales (art. 8.1.b), y la seguridad de terceros y la gratuidad del uso no salen en la letra e).

El art. 1 da a la ley dos objetos: establecer las bases del régimen patrimonial de las Administraciones públicas y regular, conforme al art. 132 de la Constitución, la administración, defensa y conservación del Patrimonio del Estado. Para el conjunto de las Administraciones fija bases, no un régimen completo que desplace a las leyes autonómicas: por eso el art. 2.2 solo les aplica los artículos que enumera la disposición final segunda. Tampoco es derecho supletorio ni una simple recomendación.

La dedicación preferente al uso común frente al privativo es la letra d) del art. 6, que enumera los principios de los bienes demaniales. Las otras tres son principios de los bienes patrimoniales del art. 8.1: la eficiencia y economía en la gestión (a), la eficacia y rentabilidad en la explotación (b) y la publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad (c). Lo patrimonial se gestiona para rendir; lo demanial, para servir al uso general o al servicio público.

El art. 5.4 ordena las fuentes del demanio en escalera: primero, las leyes y disposiciones especiales de cada bien —las aguas, las costas, los montes o las carreteras tienen la suya—; a falta de ellas, la Ley 33/2003 y las disposiciones que la desarrollen o complementen; y solo como derecho supletorio, las normas generales del derecho administrativo y, en su defecto, las del derecho privado. La propia Ley 33/2003 es el distractor tentador, pero va en el segundo peldaño, no en el primero.

El art. 7.2 declara patrimoniales en todo caso, entre otros, los valores y títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles. Los inmuebles con oficinas son su contrapunto, demaniales en todo caso (art. 5.3); los afectados a un servicio público son de dominio público por el art. 5.1; y el dinero y los créditos de la hacienda ni siquiera forman parte del patrimonio (art. 3.2).

El art. 5.4 da como derecho supletorio de los bienes demaniales las normas generales del derecho administrativo y, en su defecto, las del derecho privado. El orden invertido es el distractor tentador. El reparto entre competencia y procedimiento, por un lado, y el resto del régimen, por otro, es el que el art. 7.3 hace para los bienes patrimoniales, no para los demaniales.

El art. 7.3 reparte: el derecho administrativo, en lo relativo a la competencia para adoptar los actos y al procedimiento que ha de seguirse; el derecho privado, en los restantes aspectos del régimen jurídico. Quién decide y cómo se decide es materia administrativa; el negocio en sí, privada. El orden escalonado de administrativo y, en su defecto, privado es el que el art. 5.4 da a los bienes demaniales, y es el distractor tentador.

El art. 3.2 excluye del patrimonio el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de la hacienda de cada Administración: esos recursos son hacienda, no patrimonio. Lo demás sí forma parte de él: los derechos de arrendamiento y los de propiedad incorporal son patrimoniales en todo caso para el Estado (art. 7.2), y los inmuebles con oficinas forman parte del patrimonio (en el Estado son, además, de dominio público: art. 5.3).

La letra c) del art. 8.1 los enumera para la adquisición, explotación y enajenación de los bienes patrimoniales: publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad. Los otros tres son principios de los demaniales del art. 6 —letras a), b) y d)—; la inalienabilidad, sobre todo, es incompatible con lo patrimonial, que precisamente puede enajenarse.

El art. 8.2 obliga a que la gestión de los bienes patrimoniales coadyuve al desarrollo y ejecución de las políticas públicas en vigor y, en particular, al de la política de vivienda, en coordinación con las Administraciones competentes. La gestión patrimonial puede servir a cualquier política en vigor, pero la única que la ley nombra expresamente es la de vivienda: la industrial, la de defensa o la de medio ambiente no aparecen en el precepto.

El art. 5.1 da dos vías: estar afectado al uso general o al servicio público, o que una ley otorgue expresamente el carácter de demanial. Descartada la segunda por el enunciado, queda la afectación. La inscripción registral y el inventario identifican y protegen los bienes, pero no los hacen demaniales; Recibirlo por herencia o donación no lo afecta a nada: el título no decide la clase (art. 3.1). Distinto es expropiarlo, porque entonces la afectación va implícita (art. 24.2).

El art. 4 clasifica los bienes y derechos en dos clases, de dominio público o demaniales y de dominio privado o patrimoniales, por razón del régimen jurídico al que están sujetos. El titular no decide la clase: una misma Administración tiene bienes de las dos. Y el título de adquisición y la naturaleza del bien son justo lo que el art. 3.1 declara indiferente para formar parte del patrimonio.

El art. 3.1 define el patrimonio de las Administraciones públicas como el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel por el que les hayan sido atribuidos. El título no cuenta: ni lo gratuito queda fuera ni lo atribuido por ley forma otra masa. El distractor del mueble falla por la otra mitad de la misma frase: tampoco importa la naturaleza del bien.