El concepto de subvención y el ámbito de la ley

El art. 7.1 hace que las Administraciones y entidades gestoras asuman las responsabilidades derivadas de sus actuaciones de gestión y control de esas ayudas, «incluidas las que sobrevengan por decisiones de los órganos de la Unión Europea», en especial en la liquidación de cuentas y la disciplina presupuestaria. Las decisiones de la Unión no se excluyen, la responsabilidad no se traslada al Estado y no hace falta una sentencia.

El art. 2.2 deja fuera del ámbito de la ley las aportaciones dinerarias entre diferentes Administraciones públicas para financiar globalmente la actividad de la Administración a la que van destinadas. La ley no alcanza, pues, a toda entrega entre Administraciones, y que no haya contraprestación no cambia nada: la exclusión va por la finalidad de financiar globalmente. Y la ley sí se aplica a las entidades locales, que el art. 3.1 cuenta entre las Administraciones públicas.

Según el art. 6.2, los procedimientos de concesión y de control de la ley tienen carácter supletorio respecto de las normas de aplicación directa a las subvenciones financiadas con fondos europeos: se aplican en lo que esas normas no regulen. No prevalecen sobre ellas, no quedan desplazados del todo y la ley no distingue entre la concesión y el control.

El art. 7.1 dice que, en defecto de pago voluntario, las compensaciones o retenciones se hacen deduciendo su importe de los futuros libramientos que se realicen por cuenta de los mismos fondos e instrumentos financieros de la Unión Europea; y, en su defecto, de las cantidades que el Estado deba satisfacer a la Administración o entidad responsable. No prevé el apremio, ni un reintegro ante la Comisión, ni el Fondo de Contingencia.

El art. 6.1 dice que estas subvenciones se rigen por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas. Las normas europeas no son supletorias de esta ley, no basta con las nacionales de transposición y la ley no remite a la normativa de quien gestiona los fondos.

El segundo párrafo del art. 3.2 aplica al resto de las entregas dinerarias sin contraprestación de los entes que se rigen por derecho privado los principios de gestión de la ley y los de información a que se refiere el art. 20. No les aplica la ley entera, pero tampoco los deja fuera del todo, y no les extiende el reintegro ni las sanciones.

El art. 5.2 dice que las subvenciones de consorcios, mancomunidades y otras personificaciones públicas creadas por varias Administraciones se regulan por su instrumento jurídico de creación (o por el convenio, si derivan de uno), que en todo caso debe ajustarse a la ley. La ley no remite a la normativa de la Administración que más aporta, ni a la de adscripción, ni al derecho privado.

El art. 2.1 exige tres requisitos a la vez, y el primero es que la entrega se haga sin contraprestación directa de quien la recibe. Aquí el ministerio paga a cambio de un curso para su propio personal: recibe algo a cambio, y eso es lo propio de un contrato, no de una subvención. Que la entrega vaya unida a una actividad (letra b) o que persiga un fin público (letra c) no salva el requisito que falla; y ser una entidad privada no es lo que la deja fuera.

Es el tercer requisito del art. 2.1, letra c): lo financiado tiene que tener por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social, o la promoción de una finalidad pública. Compensar un servicio prestado sería una contraprestación, que la letra a) excluye. Financiar globalmente la actividad de un ente es lo que la ley describe en el art. 2.2, para dejar fuera las aportaciones entre Administraciones, y no lo que define la subvención; y cubrir un déficit no es ninguno de los objetos que nombra la ley.

El art. 5.1 da el orden: la propia ley y sus disposiciones de desarrollo, las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las de derecho privado. El derecho privado cierra la lista, nunca va antes que el administrativo. El derecho de la Unión manda en las subvenciones financiadas con fondos europeos (art. 6), no en el régimen general.

La letra b) del art. 2.1 sujeta la entrega al cumplimiento de un objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular o la concurrencia de una situación, «ya realizados o por desarrollar». No exige que la actividad sea posterior a la concesión, y lo ya hecho no se convierte por eso en contraprestación: contraprestación es recibir algo a cambio, no que la actividad sea anterior. La finalidad pública es necesaria, pero no basta: el art. 2.1 pide sus tres requisitos a la vez.

El art. 3.1 enumera tres: la Administración General del Estado, las entidades que integran la Administración local y la Administración de las comunidades autónomas. Los organismos y entidades de derecho público dependientes no son Administraciones públicas a estos efectos: la ley los trata aparte, en el art. 3.2. Ni las universidades ni las sociedades mercantiles están en la lista. Otras leyes administrativas cuentan a los organismos públicos dentro del sector público; esta definición vale solo para la Ley 38/2003.

El art. 3.4.b) declara aplicable la ley a las subvenciones en cuya tramitación intervengan órganos de la Administración General del Estado o de sus entidades dependientes junto con otras Administraciones, «en cuanto a las fases del procedimiento que corresponda gestionar a dichos órganos». El alcance lo marca qué fases gestiona el Estado, no cuánto aporta ni qué fase es. Que la ley llegue además a las fases de la otra Administración no depende de esta regla, sino de los arts. 3.1 y 3.3 y de la disposición final primera.

La deducción en un impuesto es un beneficio fiscal, y el art. 2.4.g) dice que los beneficios fiscales no tienen carácter de subvención. Aunque persiga un fin de interés general o premie un comportamiento, la ley la saca del concepto expresamente. Lo que la excluye es su naturaleza de beneficio fiscal, no que la establezca una ley: hay subvenciones impuestas por normas con rango de ley.

El art. 4.a) excluye del ámbito de la ley «los premios que se otorguen sin la previa solicitud del beneficiario». Un premio al que se concurre con solicitud no está en esa exclusión. Un premio sí va ligado a lo que el premiado hace o ha hecho, y la exclusión no depende de qué Administración lo otorga.