Los principios y la programación presupuestaria

• Las obligaciones con vencimiento en el período y los compromisos de gasto existentes
• Las prioridades establecidas para la realización de las distintas políticas de gasto
• Los objetivos y los indicadores de ejecución de cada uno de los centros gestores
• Los efectos tendenciales y coyunturales de la economía y los cambios normativos previstos

Los escenarios tienen dos partes. El de ingresos tiene en cuenta los efectos tendenciales de la economía, los coyunturales que puedan estimarse y los de los cambios previstos en la normativa de los ingresos. Las prioridades de las políticas de gasto, las obligaciones que vencen en el período y los compromisos existentes son del escenario de gastos: ahí está la trampa. Los objetivos y los indicadores son contenido de los programas plurianuales (art. 29.6), no de los escenarios.

• A los límites de los escenarios presupuestarios plurianuales
• A los objetivos del programa plurianual de su ministerio
• A la autorización previa del Consejo de Ministros
• A las previsiones del anteproyecto de presupuestos en curso

El artículo 26.2 obliga a las disposiciones en elaboración, los actos, los contratos, los convenios y cualquier otra actuación del sector público estatal que afecte a los gastos públicos a valorar sus efectos y a supeditarse a las disponibilidades presupuestarias y a los límites de los escenarios presupuestarios plurianuales. El distractor tentador es el programa plurianual del ministerio: los programas desarrollan los escenarios, pero el límite que nombra el 26.2 es el del escenario. Y el 26.2 no somete cada contrato a una autorización previa del Consejo de Ministros: le exige valorar sus efectos y ajustarse a esos dos límites.

• Sostenibilidad financiera
• Estabilidad presupuestaria
• Suficiencia financiera
• Lealtad institucional

El artículo 26.1 enumera los principios de la programación presupuestaria: estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, responsabilidad y lealtad institucional, conforme a la Ley Orgánica 2/2012. La suficiencia financiera no está en esa lista: es un principio de la financiación de las comunidades autónomas y de las haciendas locales. La trampa es la sostenibilidad financiera, que suena parecido y sí figura.

• El Ministro del departamento
• El Ministerio de Hacienda
• El Consejo de Ministros
• El Subsecretario del ministerio

El programa plurianual de cada ministerio reúne los programas de todos sus centros gestores y lo aprueba el propio Ministro (art. 29.3). El Ministerio de Hacienda recibe los programas de todos los departamentos, pero no los aprueba; el Consejo de Ministros no interviene en este paso, y el Subsecretario no es quien la ley nombra.

• El número de efectivos de personal que tenga cada centro
• El crédito inicial que tuvo el centro en el ejercicio anterior
• El cumplimiento de sus objetivos en ejercicios anteriores
• La población a la que presta servicio cada uno de los centros

El artículo 31.2 manda tener en cuenta, entre otras circunstancias, el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores: es la presupuestación por objetivos, que premia o corrige según lo conseguido. La ley deja abierta la lista, pero no nombra ni la plantilla, ni el crédito del año anterior, ni la población atendida. El crédito anterior es la opción que tienta, porque es como se presupuesta por inercia, y es justo lo que esta regla quiere evitar.

• El pago de los intereses de la Deuda del Estado
• Las indemnizaciones por responsabilidad patrimonial
• Las subvenciones nominativas del presupuesto
• Las devoluciones de ingresos declarados indebidos

Derechos y obligaciones se aplican al presupuesto por su importe íntegro, sin compensarse entre sí. El artículo 27.4 exceptúa, entre otras, las devoluciones de ingresos que el tribunal o la autoridad competentes declaren indebidos. Los intereses de la Deuda, las indemnizaciones y las subvenciones son obligaciones corrientes del presupuesto de gastos: se reconocen y se pagan con cargo a su crédito, sin restarlas de lo ingresado.

• El Ministro del departamento
• El Ministerio de Hacienda
• La Intervención Delegada
• Los titulares de esos centros

El artículo 30.1 encarga la elaboración a los titulares de los propios centros gestores, y su contenido sigue el del programa plurianual del ministerio (art. 29.6). La trampa es el Ministro: el programa de cada centro se integra en el del ministerio, pero quien lo elabora es el titular del centro. Hacienda fija por orden el procedimiento y la estructura, no el contenido, y la Intervención Delegada controla el gasto del departamento, no programa.

• Después de que las Cortes aprueben la Ley de Presupuestos de cada año
• Al cierre de cada ejercicio, junto con la liquidación del presupuesto
• Antes de que se apruebe el proyecto de Ley de Presupuestos de cada año
• Una vez remitido el proyecto de Ley de Presupuestos a las Cortes Generales

Los escenarios enmarcan el presupuesto, así que tienen que estar antes que él: se da cuenta de ellos al Consejo de Ministros con anterioridad a la aprobación del proyecto de ley de cada año. Por eso fallan las dos opciones que llevan los escenarios a después del proyecto, sea a su remisión a las Cortes o a la aprobación de la ley. La liquidación mira al ejercicio cerrado, no programa el siguiente.

• Al conjunto de las obligaciones del Estado, sin afectación a un fin concreto
• Exclusivamente a la finalidad específica para la que se autorizaron
• A la finalidad que fije cada centro gestor en su programa plurianual
• A cualquier gasto del mismo ministerio, sin superar el total del capítulo

Es la regla de especialidad del artículo 27.2: cada crédito se destina solo a la finalidad para la que lo autorizó la Ley de Presupuestos Generales del Estado o una modificación hecha conforme a la ley. La trampa está en la opción del conjunto de las obligaciones, porque destinarse al conjunto de las obligaciones es lo que el 27.3 dice de los recursos, no de los créditos. Ni el centro gestor redefine la finalidad, ni el ministerio puede gastar en cualquier cosa con tal de no pasarse del capítulo.