El sector público autonómico, la Hacienda y sus principios

El art. 6.1, después de definir los entes de Derecho público sometidos al derecho privado por una actividad susceptible de contraprestación que, por su singularidad, debe ajustarse al ordenamiento privado, añade que «podrán financiarse con ingresos de mercado». Las definiciones de los organismos autónomos (art. 4), de los entes de régimen especial (art. 5) y de los consorcios (art. 8) no dicen nada parecido; los organismos autónomos administrativos, además, prestan servicios sujetos al régimen administrativo.

El art. 23.2 atribuye el control de eficacia a la Consejería de adscripción, que evalúa el cumplimiento de los objetivos de la entidad y el uso de los recursos asignados. La Intervención General se encarga de otra cosa, la supervisión continua (art. 23.3). La Consejería de hacienda solo lo ejerce sobre las entidades que tenga adscritas, y la Cámara de Cuentas hace el control externo.

El art. 22.2 obliga a la Intervención General a elaborar un plan anual de control financiero y a dar cuenta de él a la Asamblea con ocasión de la presentación del proyecto de ley de presupuestos generales. La ley no lo une a la Cuenta General, a la liquidación ni a un trimestre del año.

El art. 2.1 lo compone de dos piezas, la Administración de la Comunidad de Madrid y el sector público institucional, igual que el art. 2.1 de la Ley General Presupuestaria hace con el sector público estatal. La división en sector público administrativo, empresarial y fundacional es otra clasificación de la ley estatal (art. 3), que la madrileña no reproduce. Las universidades públicas están dentro, pero como una de las entidades del sector público institucional (art. 2.2.e), no como segunda pieza. La Asamblea tiene su propio artículo (art. 3).

El art. 19 integra en la Tesorería Central todos los recursos financieros de la Administración de la Comunidad, de los organismos autónomos y de los entes de Derecho público de régimen especial que carezcan de tesorería propia. No alcanza a todo el sector público: sociedades, fundaciones y universidades quedan fuera de esa lista. Y no se limita a la Administración.

El art. 13 enumera legalidad, eficacia, control, universalidad, solidaridad intrarregional y coordinación entre los sujetos del sector público autonómico, además de los principios constitucionales y estatutarios. La rentabilidad es uno de los criterios con que se gestiona la tesorería (art. 19), no un principio del art. 13; la autonomía en su gestión es un rasgo de la definición de los organismos autónomos (art. 4.1). No hay que confundir esta lista con la de los principios rectores de la política presupuestaria (art. 50): estabilidad, sostenibilidad, plurianualidad, transparencia, eficiencia, responsabilidad y lealtad institucional.

El art. 5.2 ordena sus fuentes: su ley de creación, la Ley 5/2025, la Ley 1/1984 y, con carácter general, el derecho administrativo en lo no regulado por aquellas. El derecho privado como regla, con la excepción de la voluntad de los órganos y las potestades, es lo propio de los entes de Derecho público sometidos al derecho privado (art. 6.2), y el derecho privado o mercantil, de las sociedades (art. 7.2). La Ley General Presupuestaria es la del sector público estatal y el art. 5.2 no la nombra.

El art. 22.1 exceptúa del control financiero a la Asamblea de Madrid, a la Cámara de Cuentas y a las universidades públicas, que se rigen por su normativa propia. Las sociedades, las fundaciones, los consorcios y los entes del sector público institucional sí están sujetos: el control se ejerce sobre los distintos sujetos del sector público. Los organismos autónomos mercantiles, también.

El art. 16.1 la define como el órgano superior de la Administración de la Comunidad en las materias de la ley. La plena autonomía en el control es la de la Intervención General al ejercer la función interventora (art. 21.1). Lo económico-administrativo en única instancia es la Junta Superior de Hacienda de la Ley 1/1983. Y no es un órgano directivo.

El art. 17.d) les atribuye proponer el pago de las obligaciones al titular de la Consejería competente en materia de hacienda, que ejerce la superior autoridad sobre la ordenación de los pagos y su efectiva realización (art. 16.2.f). La Intervención General fiscaliza, no recibe propuestas de pago; el Consejo de Gobierno no ordena los pagos; y la Cámara de Cuentas hace el control externo.

El art. 3.1, de acuerdo con el art. 61 del Estatuto, integra el presupuesto de la Asamblea en los presupuestos generales de la Comunidad y la somete al régimen presupuestario de la Administración, sin perjuicio de su autonomía administrativa y financiera. Quien viene de la Ley General Presupuestaria piensa en su art. 2.3, que no se aplica a las Cortes Generales por su autonomía presupuestaria (art. 72 de la Constitución): la ley madrileña no excluye a su Parlamento.

El art. 14.c) reserva a ley de la Asamblea los elementos básicos de la relación tributaria y el establecimiento, supresión y prórroga de las exenciones, reducciones y bonificaciones de los tributos propios. Lo demás se resuelve sin ley: autorizar los gastos que la ley le atribuye corresponde al Consejo de Gobierno (art. 15.d); nombrar a los titulares de las ordenaciones secundarias de pagos, al titular de la Consejería de hacienda (art. 16.2.f); y aprobar el anteproyecto de presupuesto de un organismo autónomo, a sus órganos superiores (art. 18.a).

El art. 10.1 lo dice expresamente: corresponde a las universidades públicas la elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos, aunque sigan las normas y procedimientos de la Ley 5/2025 y un marco presupuestario a medio plazo. Coherente con ello, sus ingresos y gastos no se incluyen en el presupuesto de la Comunidad (art. 20), así que no los aprueba la Asamblea dentro de los presupuestos generales, ni el Consejo de Gobierno, ni la Consejería de hacienda.

El art. 23.1 exige aprobar el plan de actuación en el momento de la creación, revisable cada tres años, con las líneas estratégicas de la actividad. Lo anual son los planes que lo completan para cada ejercicio, que es la confusión que lleva a «cada año». Cuatro años es la legislatura, y dos no aparece en el artículo.

El art. 12.2 distingue: los demás sujetos del sector público autonómico tienen el régimen de prerrogativas de la Hacienda Pública cuando ejercen potestades administrativas; en los demás casos, su gestión económico-financiera se rige por el derecho privado, salvo lo que la Ley 5/2025 establezca expresamente para ellos. Las prerrogativas del Estado son, por tanto, solo para cuando ejercen potestades, y la ley no remite a la Ley General Presupuestaria.

El art. 21.2 define la función interventora como el control previo de esos actos, y de los ingresos y pagos que se deriven, en la Administración de la Comunidad, sus organismos autónomos administrativos y los entes cuya norma de creación lo prevea. Lo que «podrá ejercerse con carácter permanente» es el control financiero (art. 22.1), que es otra modalidad. No depende de la Cámara de Cuentas, que hace el control externo.

El art. 7.1 exige que sea mayoritaria la participación, directa o indirecta, de la Administración de la Comunidad o de cualquier sujeto de su sector público institucional, incluida otra sociedad mercantil; también lo son las que están en el supuesto de control del art. 42 del Código de Comercio. Un tercio o una participación minoritaria no bastan. Y la ley no atiende a de dónde salen los ingresos de la sociedad, sino a quién tiene su capital o su control.

El art. 20 exige un presupuesto por programas, con indicación de objetivos de actuación. Que sea único e incluya todos los ingresos y gastos lo dice ya el Estatuto (art. 61.2); lo que añade la ley de Hacienda son los programas y sus objetivos. Un presupuesto por partidas sin objetivos no cumple el art. 20, uno separado por Consejerías rompe la unidad, y las fuentes de financiación no son una forma de estructurar el gasto.

El art. 1 fija un objeto amplio: el régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y control financiero de todo el sector público de la Comunidad, que el art. 2 define con la Administración y el sector público institucional dentro. Los tributos propios no son su objeto: la ley solo reserva a ley de la Asamblea sus elementos básicos (art. 14.c). La organización de los organismos y entes es materia de la Ley 1/1984, de la Administración Institucional, a la que la ley de Hacienda remite. Sustituye a la Ley 9/1990, derogada desde el 1 de enero de 2026. Es el mismo objeto que el art. 1 de la Ley General Presupuestaria da a la ley estatal.

El art. 4.2 los clasifica en administrativos, que prestan servicios públicos sujetos al régimen administrativo, y mercantiles, de carácter comercial, industrial, financiero o análogo. La clase importa: la función interventora previa alcanza a los organismos autónomos administrativos (art. 21.2). «Régimen especial» no es una clase de organismo autónomo, sino otro tipo de organismo público, los entes del art. 5. Limitativo y estimativo describen el carácter de un presupuesto, no clases de organismo, y la ley no distingue organismos centrales y territoriales.