La política exterior y de seguridad común

Es la abstención constructiva del art. 31.1: quien acompaña su abstención de una declaración formal no está obligado a aplicar la decisión, «pero admitirá que ésta sea vinculante para la Unión». No bloquea la decisión ni la deja sin efecto para los demás. A cambio, en aras de la solidaridad mutua, su Estado se abstiene de cualquier acción que pueda obstaculizar o impedir la acción de la Unión basada en ella, y los demás Estados respetan su posición.

El art. 24.1 lo dice sin rodeos: en la política exterior y de seguridad común «queda excluida la adopción de actos legislativos», y el art. 31.1 lo repite. Lo demás sí cabe: la ejecutan el Alto Representante y los Estados miembros, el Consejo adopta las decisiones que exige una acción operativa (art. 28.1) y la Unión puede celebrar acuerdos con uno o varios Estados u organizaciones internacionales en los ámbitos de este capítulo (art. 37). Los acuerdos tientan porque parecen lo más solemne, pero el Tratado los permite expresamente.

El art. 36 dice cómo: el Alto Representante le consulta periódicamente sobre los aspectos principales y las opciones fundamentales de la política exterior y de seguridad común y de la política común de seguridad y defensa, le informa de su evolución y vela por que se tengan en cuenta sus opiniones. No somete nada a su aprobación ni le consulta decisión por decisión. El Parlamento puede dirigir preguntas o recomendaciones al Consejo y al Alto Representante, y debate los progresos dos veces al año.

El art. 28.4 les deja adoptar con carácter de urgencia las medidas necesarias, teniendo en cuenta los objetivos generales de la decisión, y el Estado informa al Consejo inmediatamente: no espera a que lo autorice. Lo que no prevé es dejar de aplicar la decisión, que vincula a los Estados en sus posiciones y en su acción (art. 28.2). Si un Estado tiene dificultades importantes para aplicarla, pide al Consejo que delibere y busque soluciones que no sean contrarias a sus objetivos ni mermen su eficacia (art. 28.5).

El art. 38 da al Comité Político y de Seguridad el control político y la dirección estratégica de esas operaciones, bajo la responsabilidad del Consejo y del Alto Representante; el Consejo puede incluso autorizarle a adoptar las decisiones adecuadas mientras dure una operación. Además sigue la situación internacional y emite dictámenes dirigidos al Consejo. El Comité de Representantes Permanentes prepara los trabajos del Consejo, la Agencia Europea de Defensa trabaja en las capacidades militares y el servicio europeo de acción exterior apoya al Alto Representante.

El art. 39 las encarga a una decisión del Consejo, «no obstante» el art. 16.2 del Tratado de Funcionamiento, que como regla general pide al Parlamento Europeo y al Consejo el procedimiento legislativo ordinario. No las adopta la Comisión, y el acto no es un reglamento: es la decisión, la forma que este capítulo usa (art. 25). El respeto de esas normas queda sometido al control de autoridades independientes.

El art. 34.2 les pide defender allí las posiciones e intereses de la Unión «sin perjuicio de las responsabilidades que les incumban en virtud de las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas». Es la única reserva del artículo. Los motivos vitales de política nacional son otra figura, del art. 31.2, que juega al votar en el Consejo, no aquí. El mismo apartado les pide concertarse entre sí, tener informados a los demás Estados y al Alto Representante y, cuando la Unión haya definido una posición sobre un tema del orden del día, pedir que se invite al Alto Representante a presentarla.

Es el freno del art. 31.2, párrafo segundo. La declaración del Estado detiene la votación, y el Alto Representante busca, en estrecho contacto con él, una solución que pueda aceptar. Si no la hay, el Consejo, por mayoría cualificada, puede pedir que el asunto se remita al Consejo Europeo, y allí se decide por unanimidad. El Consejo no vuelve a votarlo por sí mismo, ni por mayoría cualificada ni por unanimidad.

El art. 30.1 dice quién puede plantear al Consejo cualquier cuestión de esta política: cualquier Estado miembro, el Alto Representante, «o el Alto Representante con el apoyo de la Comisión», que presentan, respectivamente, iniciativas o propuestas. La Comisión no figura sola: no propone por su cuenta como un Estado, ni este artículo le pide dictaminar antes las iniciativas, y no vota en el Consejo. Su papel aquí es apoyar las propuestas del Alto Representante; la aprobación previa que sí le da el Tratado es otra cosa, la de la organización del servicio europeo de acción exterior (art. 27.3).

La regla de este capítulo es la unanimidad (art. 31.1), y por eso tienta. Pero el art. 31.2 abre excepciones, y la primera es esta: cuando el Consejo establece una acción o una posición de la Unión a partir de una decisión del Consejo Europeo sobre los intereses y objetivos estratégicos, decide por mayoría cualificada. La mayoría de los miembros que lo componen es la de las cuestiones de procedimiento (art. 31.5), y los dos tercios no aparecen en el artículo.

La abstención constructiva tiene un límite, al final del párrafo segundo del art. 31.1: si quienes acompañan su abstención de la declaración formal alcanzan esa doble cifra de Estados y de población, «no se adoptará la decisión». La abstención constructiva no ampara una abstención tan amplia; y el Tratado no la pasa a otra mayoría ni la envía a otra institución: sencillamente no se adopta.