La concesión en concurrencia competitiva y la concesión directa

El art. 23.4 permite sustituir documentos por una declaración responsable, pero no aplaza la prueba más allá de la instrucción: antes de la propuesta de resolución de concesión hay que requerir la documentación que acredite los datos declarados, en un plazo no superior a 15 días. Dejarla para después de la concesión, para el pago o para la justificación haría conceder sobre datos sin acreditar, que es lo que el precepto evita.

El art. 28.3 fija su contenido mínimo: el objeto, con su carácter singular y las razones que lo justifican; el régimen jurídico; los beneficiarios y las modalidades de ayuda; y el procedimiento de concesión y el régimen de justificación. Los criterios de graduación de los incumplimientos son contenido de las bases reguladoras (art. 17.3), no de este mínimo; y el órgano colegiado y el plazo de solicitudes son piezas de la concurrencia competitiva (22.1 y 23.2), que esta subvención no exige.

El art. 22.2.a) exige dos datos en los estados de gasto del Presupuesto: al menos la dotación presupuestaria y el beneficiario. Basta que falte uno —una dotación sin beneficiario, que se elegiría después— para que la subvención no sea nominativa. El instrumento que la canaliza llega después y fija su objeto, no nombra al beneficiario; y lo que cuenta son los estados de gasto, no el articulado de la ley.

La letra c) del art. 22.2 es el tercer supuesto de concesión directa, el excepcional: se acreditan razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas, que dificultan la convocatoria pública. La ley no lo ata a quién sea el beneficiario, ni a una previsión del plan estratégico, ni a una cuantía pequeña: lo que justifica saltarse la concurrencia es la dificultad de convocar.

El art. 25.4 cuenta los seis meses a partir de la publicación de la convocatoria, salvo que esta posponga sus efectos a una fecha posterior. La aprobación de la convocatoria es el distractor tentador: en un procedimiento de oficio, la Ley 39/2015 contaría desde el acuerdo de iniciación, pero la Ley 38/2003 fija el día inicial en la publicación. Esperar al fin del plazo de solicitudes o a la propuesta definitiva alargaría el plazo más allá de lo que la ley permite.

El art. 23.2 manda publicar la convocatoria en la Base de Datos Nacional de Subvenciones y un extracto de ella en el «Boletín Oficial del Estado». El distractor tentador invierte los papeles: el texto íntegro no va al diario oficial, que solo recibe el extracto. La sede electrónica del órgano no es el lugar que fija la ley para ninguna de las dos publicaciones.

El prorrateo es la excepción a la regla de la concurrencia competitiva, que compara y adjudica a las mejor valoradas: el art. 22.1 lo admite «excepcionalmente» y solo si lo prevén las bases reguladoras. Que el crédito no alcance para todos es precisamente el caso normal de la concurrencia, que se resuelve ordenando las solicitudes, no repartiendo. Ni el órgano colegiado ni el Ministerio de Hacienda pueden decidirlo al margen de las bases.

El art. 22.1 remite la composición del órgano colegiado a las bases reguladoras, sin perjuicio de las especialidades que deriven de la capacidad de autoorganización de cada Administración. La convocatoria es el distractor tentador porque indica los órganos competentes para instruir y para resolver, pero no es ella la que compone el órgano colegiado que evalúa; y aunque el art. 23.2.a) admite que las bases se incluyan en la propia convocatoria, aun entonces lo que fija la composición es la parte de bases. Ni el plan estratégico ni el acto que designa al instructor tienen ese papel en la ley.

El art. 28.1 hace de los convenios el instrumento habitual de las subvenciones nominativas de los Presupuestos Generales del Estado y de los de las corporaciones locales, sin perjuicio de su normativa reguladora. La convocatoria es propia de la concurrencia competitiva, que una subvención nominativa no necesita porque su beneficiario ya figura en el presupuesto; y ni la orden de bases ni el real decreto son el instrumento que la ley señala para estas subvenciones.

El art. 28.3 somete esa norma especial a las previsiones de la ley con una sola salvedad: lo que afecte a la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia. Tiene sentido: la subvención es excepcional precisamente porque hay razones que dificultan convocarla. Todo lo demás —el reintegro, las infracciones y sanciones o la justificación, cuyo régimen tiene que regular la propia norma— sigue la ley.

El art. 24.3.a) fija la regla en 10 días y deja al instructor pedir un plazo menor o mayor según el informe o el procedimiento, con un techo para el mayor que es lo propio de esta ley: dos meses. Los dos datos van juntos y cada distractor acierta uno: el de 10 días y un mes tiene bien la regla y mal el techo, y el de 15 días y dos meses, al revés.

Según el art. 27.2, una vez que la solicitud reformulada merece la conformidad del órgano colegiado, se remite con todo lo actuado al órgano competente para que dicte la resolución. Es el mismo órgano colegiado que evaluó las solicitudes y que, a través del instructor, propone la concesión (22.1); por eso el instructor, que es el distractor tentador, no es quien da la conformidad. La ley tampoco la pide a la Intervención ni al servicio jurídico.

El art. 28.2 reserva al Gobierno las normas especiales de las subvenciones excepcionales del art. 22.2.c): las aprueba por real decreto, a propuesta del ministro competente y con informe previo del Ministerio de Hacienda. La orden ministerial es el distractor tentador porque es como se aprueban las bases reguladoras en la Administración General del Estado, pero aquí la ley exige el rango de real decreto. Ni la Comisión Delegada ni el órgano concedente pueden aprobarlas.

El art. 24.4 lo resuelve en la misma frase que permite saltarse la audiencia: en ese caso, la propuesta formulada tiene el carácter de definitiva. No hay nada nuevo sobre lo que oír a los interesados, así que no hace falta una segunda propuesta. Pero sigue siendo una propuesta: no se convierte en resolución de concesión, que la dicta el órgano competente después; ni la ley hace depender su carácter de una aceptación o de un informe posteriores.

Es uno de los tres supuestos de concesión directa del art. 22.2: la letra b), las subvenciones cuyo otorgamiento o cuantía impone una norma de rango legal, que siguen el procedimiento de concesión que les resulte aplicable según su propia normativa. La ley que impone la ayuda trae consigo su procedimiento: no hace falta que otra norma o unas bases lo definan. La concurrencia competitiva es la regla, pero no rige cuando una norma de rango legal impone la ayuda.

El art. 22.1 define la concurrencia competitiva por la comparación: las solicitudes se ordenan entre sí con los criterios de valoración fijados antes en las bases y en la convocatoria, y se adjudican las de mayor valoración con el límite del crédito disponible. Atender por orden de llegada a quien cumple es justo lo que la comparación excluye. El reparto entre todos no define el procedimiento ordinario, que ordena las solicitudes y elige entre ellas; y elegir a un solicitante sin comparar es más propio de la concesión directa.

El art. 24.6 es tajante: ni la propuesta provisional ni la definitiva crean derecho alguno a favor del beneficiario propuesto frente a la Administración mientras no se le notifique la resolución de concesión. El hito que lo cambia es esa notificación: ni la fiscalización del gasto ni la existencia de crédito dan al propuesto un derecho antes de ella.

El art. 23.5 fija el plazo de subsanación en 10 días y lo califica de máximo e improrrogable, con la advertencia de que, si no subsana, se le tendrá por desistido. La ampliación de hasta cinco días que la Ley 39/2015 admite cuando aportar documentos es difícil, o la ampliación general hasta la mitad del plazo, no caben aquí; y como la ley no deja la cuestión a la normativa de cada subvención, tampoco las bases pueden prever una prórroga.