Los créditos presupuestarios y sus límites

El artículo 50.1 calcula el Fondo sobre los gastos para operaciones no financieras «excluidos los destinados a financiar a las comunidades autónomas y entidades locales en aplicación de sus respectivos sistemas de financiación», que van en una sección propia del presupuesto. Es la única exclusión que hace la ley: los intereses de la Deuda, los gastos de personal y las transferencias a la Seguridad Social cuentan en la base. El de los intereses es el distractor tentador, porque la Deuda tiene en otros artículos un trato aparte.

El artículo 47.2 manda aplicar la retención adicional al ejercicio en que finalice el plazo fijado en el contrato para terminar la obra o al siguiente, según cuándo se prevea pagar la certificación final: la retención existe para asegurar ese último pago. La retención se efectúa al adjudicar, pero no se aplica a ese ejercicio, y ahí está la trampa. Tampoco se lleva a un año fijo, porque depende de la duración de cada obra.

El artículo 50.2 dice que la aplicación del Fondo se aprueba mediante acuerdo del Consejo de Ministros, previamente a la autorización de las respectivas modificaciones de crédito. El Ministro de Hacienda, que es el distractor tentador, hace la propuesta (la ley aún lo llama Ministro de Economía y Hacienda), pero no aprueba. Las Cortes Generales no autorizan cada aplicación: reciben del Gobierno, a través de su Oficina Presupuestaria, un informe trimestral sobre la utilización del Fondo.

Para los organismos autónomos y la Seguridad Social, el artículo 44.1 lleva al capítulo tres clases de gasto: personal, gastos corrientes en bienes y servicios e inversiones reales. El distractor tentador sale de la misma excepción en el presupuesto del Estado (art. 43.1), que la ley fija en otro nivel: a los organismos les da más flexibilidad. Tampoco es la regla general, de la que el personal se exceptúa.

El artículo 47.2 aplica los porcentajes «al crédito inicial a que corresponda la operación», es decir, al que aprobó la Ley de Presupuestos para esa aplicación, y no al crédito definitivo después de modificaciones: así, aumentar el crédito durante el año no ensancha el margen para comprometer gasto futuro. Tampoco se calculan sobre el propio compromiso ni sobre lo imputado al primer año, lo que haría depender el límite del gasto que se quiere limitar.

El artículo 45 autoriza al Ministro de Hacienda a declarar no disponibles las transferencias corrientes o de capital destinadas a las entidades del sector público estatal cuando, por tener suficientes disponibilidades líquidas, puedan no resultarles necesarias. La ley no lo deja en manos del ministro del que depende el organismo, que es el distractor tentador porque es quien tutela su actividad, ni exige un acuerdo del Consejo de Ministros. La Intervención General controla, pero no gestiona los créditos.

El artículo 43.2 enumera los créditos que se especifican al nivel de su concreta clasificación económica, y la letra f) incluye los créditos extraordinarios que se concedan durante el ejercicio. Las transferencias al exterior son la trampa: la letra d) recoge las asignaciones que identifican perceptor, pero exceptúa expresamente las destinadas a transferencias corrientes o de capital al exterior. La lista habla de arrendamientos de edificios, no de inversiones en ellos, y las retribuciones del personal siguen la regla del apartado 1.

El artículo 49.2 solo salva del cierre los créditos afectados al cumplimiento de obligaciones «ya reconocidas»; los demás quedan anulados de pleno derecho. Un compromiso no es una obligación reconocida, así que, aunque vincule a la Administración con el contratista, no impide la anulación del crédito: esa es la trampa. La ley deja a salvo lo que dispone el artículo 58 sobre las incorporaciones de crédito, que hay que tramitar como modificación y no operan de forma automática, y el crédito anulado no engrosa ningún fondo.

Es el principio de especialidad del artículo 42: los créditos se destinan «exclusivamente» a la finalidad para la que los autorizó la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a la propia ley. Cambiar el destino exige, por tanto, una modificación de crédito tramitada con sus requisitos. Compartir programa no basta, porque el adverbio cierra cualquier otro destino; el titular del departamento no puede cambiarlo por su cuenta aunque tenga un informe favorable; y que sobre crédito al final del año no le abre una finalidad nueva.

Los créditos para gastos son limitativos, y el artículo 46 lo protege con la sanción más fuerte: son nulos de pleno derecho los actos administrativos que adquieran compromisos u obligaciones por encima del crédito autorizado. No es una simple anulabilidad, que es lo que cabría esperar de la regla general de la invalidez de los actos, ni un vicio que se subsane tramitando después una modificación de crédito. La responsabilidad del título VII se exige además de la nulidad, no en su lugar.

El artículo 46 extiende la nulidad de pleno derecho a «las disposiciones generales con rango inferior a ley» que incumplan la limitación: todos los reglamentos, sean reales decretos u órdenes ministeriales, y no solo una de esas clases. Las normas con rango de ley quedan fuera, que es la trampa de la opción que incluye las de rango de ley: una ley puede habilitar un gasto por encima del crédito, y es lo que hacen la propia Ley de Presupuestos y las leyes que conceden créditos.

El último párrafo del artículo 47.2 exceptúa de los límites los compromisos derivados de la carga financiera de la Deuda y de los arrendamientos de inmuebles, incluidos los contratos mixtos de arrendamiento y adquisición. Los contratos de obra no están exceptuados: al contrario, el mismo apartado les añade una retención de crédito. Y los encargos a medios propios y los convenios aparecen en el artículo para obligarles a cumplir los límites en la tramitación anticipada, no para librarlos de ellos.

Es la temporalidad de los créditos del artículo 49.1: solo pueden contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás gastos que se realicen en el propio ejercicio presupuestario, con las salvedades del artículo 34 para los atrasos de personal, las resoluciones judiciales y ciertas obligaciones de ejercicios anteriores. El distractor tentador mira solo cuándo se reconoce la obligación y olvida el año del gasto. La ley no abre el ejercicio anterior con carácter general, y el pago no es lo que decide.

El artículo 50.1 cierra con una prohibición sin excepciones: el Fondo no puede financiar en ningún caso modificaciones destinadas a gastos o actuaciones que deriven de decisiones discrecionales de la Administración y carezcan de cobertura presupuestaria. Las necesidades inaplazables y no discrecionales sin la adecuada dotación son justo para lo que existe el Fondo, así que esa opción describe su finalidad, no su límite. La ley no excluye las obligaciones de ejercicios anteriores ni los gastos de personal.

El artículo 43.1 fija la regla general del presupuesto del Estado en el concepto. El capítulo y el artículo son niveles más agregados que la ley reserva a algunas clases de gasto, como excepción a esa regla, y el subconcepto, más desagregado, no es el nivel que la ley fija con carácter general. Que un crédito se especifique a un nivel u otro importa porque marca hasta dónde llega su finalidad específica.

El artículo 47.3 atribuye esa facultad al Gobierno: lo acuerda el Consejo de Ministros, que también puede autorizar compromisos para ejercicios posteriores cuando no exista crédito inicial. El Ministro de Hacienda es el distractor tentador porque interviene, pero solo para elevar la propuesta, a iniciativa del ministerio correspondiente. El ministerio interesado tiene la iniciativa, no la decisión, y quien informa antes es la Dirección General de Presupuestos, no la Intervención General.

El artículo 50.1 fija la dotación del Fondo en el dos por ciento del total de gastos para operaciones no financieras, con la base de cálculo que el propio artículo depura. La cifra es una regla permanente de la Ley 47/2003, no un importe que decida cada ley de presupuestos. Ninguna de las otras cifras aparece en el artículo.

El artículo 47.1 admite los compromisos plurianuales con dos condiciones: que su ejecución se inicie en el propio ejercicio y que no superen los límites y anualidades del apartado 2. Ninguna autorización especial es requisito general: solo hace falta para superar esos límites. El informe del Consejo de Estado y el Fondo de Contingencia pertenecen a otras figuras, las modificaciones de crédito, y no son requisitos del gasto plurianual.

El artículo 47.6 permite ultimar la tramitación anticipada «incluso con la adjudicación y formalización» del contrato, aunque su ejecución deba empezar en ejercicios posteriores: es la salvedad a la regla de que el gasto plurianual se inicie en el propio ejercicio. La ley no se detiene en la aprobación, la licitación ni la adjudicación sin formalizar, que son las tres opciones que cortan antes. Lo que sí exige es respetar los límites y anualidades del propio artículo.

El artículo 50.1 dice que el Fondo «únicamente» financia las modificaciones de una lista cerrada, y la generación de crédito no está en ella: no necesita esa financiación, porque el crédito crece con los ingresos que la justifican. Las otras tres sí están en la lista, y la regla cede cuando concurren las circunstancias del artículo 59: por eso el enunciado dice «como regla».