Los principios y la programación presupuestaria

• Sostenibilidad financiera
• Estabilidad presupuestaria
• Suficiencia financiera
• Lealtad institucional

El artículo 26.1 enumera los principios de la programación presupuestaria: estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, responsabilidad y lealtad institucional, conforme a la Ley Orgánica 2/2012. La suficiencia financiera no está en esa lista: es un principio de la financiación de las comunidades autónomas y de las haciendas locales. La trampa es la sostenibilidad financiera, que suena parecido y sí figura.

• Se integran, con carácter vinculante, en los programas del ministerio del que dependen funcionalmente
• Se integran, a efectos informativos, en los programas del ministerio del que dependen funcionalmente
• Se integran, a efectos informativos, en el programa plurianual del Ministerio de Hacienda
• Se integran, con carácter vinculante, en los escenarios presupuestarios plurianuales

Las sociedades mercantiles estatales, las entidades públicas empresariales y las demás entidades sin presupuesto limitativo tienen su programa de actuación plurianual (art. 65), que se integra en los programas plurianuales del ministerio del que dependen funcionalmente, y solo a efectos informativos (art. 29.4). La opción vinculante es la tentadora: estas entidades no tienen créditos limitativos que un programa ministerial pueda atar. Tampoco van al programa de Hacienda ni directamente a los escenarios.

• Después de que las Cortes aprueben la Ley de Presupuestos de cada año
• Al cierre de cada ejercicio, junto con la liquidación del presupuesto
• Antes de que se apruebe el proyecto de Ley de Presupuestos de cada año
• Una vez remitido el proyecto de Ley de Presupuestos a las Cortes Generales

Los escenarios enmarcan el presupuesto, así que tienen que estar antes que él: se da cuenta de ellos al Consejo de Ministros con anterioridad a la aprobación del proyecto de ley de cada año. Por eso fallan las dos opciones que llevan los escenarios a después del proyecto, sea a su remisión a las Cortes o a la aprobación de la ley. La liquidación mira al ejercicio cerrado, no programa el siguiente.

• Al conjunto de las obligaciones del Estado, sin afectación a un fin concreto
• Exclusivamente a la finalidad específica para la que se autorizaron
• A la finalidad que fije cada centro gestor en su programa plurianual
• A cualquier gasto del mismo ministerio, sin superar el total del capítulo

Es la regla de especialidad del artículo 27.2: cada crédito se destina solo a la finalidad para la que lo autorizó la Ley de Presupuestos Generales del Estado o una modificación hecha conforme a la ley. La trampa está en la opción del conjunto de las obligaciones, porque destinarse al conjunto de las obligaciones es lo que el 27.3 dice de los recursos, no de los créditos. Ni el centro gestor redefine la finalidad, ni el ministerio puede gastar en cualquier cosa con tal de no pasarse del capítulo.

• Las obligaciones con vencimiento en el período y los compromisos de gasto existentes
• Las prioridades establecidas para la realización de las distintas políticas de gasto
• Los objetivos y los indicadores de ejecución de cada uno de los centros gestores
• Los efectos tendenciales y coyunturales de la economía y los cambios normativos previstos

Los escenarios tienen dos partes. El de ingresos tiene en cuenta los efectos tendenciales de la economía, los coyunturales que puedan estimarse y los de los cambios previstos en la normativa de los ingresos. Las prioridades de las políticas de gasto, las obligaciones que vencen en el período y los compromisos existentes son del escenario de gastos: ahí está la trampa. Los objetivos y los indicadores son contenido de los programas plurianuales (art. 29.6), no de los escenarios.

• Los objetivos, las acciones para alcanzarlos y las dotaciones de los programas presupuestarios
• Los equilibrios presupuestarios básicos y la previsible evolución de los ingresos
• La distribución orgánica de los recursos disponibles entre los departamentos
• Los límites que la acción de gobierno debe respetar cuando decide con incidencia presupuestaria

Es la frontera entre escenarios y programas. Los programas plurianuales establecen, por centros gestores, los objetivos a conseguir, las acciones necesarias para alcanzarlos y las dotaciones de los programas presupuestarios (art. 29.1). Los equilibrios básicos, la evolución de los ingresos y los límites que la acción de gobierno debe respetar son de los escenarios (art. 28.1), y la distribución orgánica de los recursos también la contienen los escenarios, según el propio 29.1: es la opción que más tienta.

• Al de presupuesto plurianual aprobado por las Cortes Generales y revisado cada año
• Al de presupuesto anual aprobado por el Consejo de Ministros y ajustado al del año anterior
• Al de presupuesto trienal aprobado por el Consejo de Ministros dentro de un escenario plurianual
• Al de presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales dentro de un escenario plurianual

El presupuesto es anual y lo aprueban las Cortes Generales; lo plurianual es el escenario que lo enmarca y le pone límites. Por eso fallan las opciones de un presupuesto plurianual o trienal: confunden el presupuesto con el escenario. El Consejo de Ministros aprueba el proyecto, no el presupuesto, que es de las Cortes. Y el marco que fija la ley es el escenario plurianual, no el presupuesto del año anterior.

• A las que acuerden las Cortes Generales al aprobar los escenarios plurianuales
• A las que fije cada ministro en el programa plurianual de su departamento
• A las que proponga la Intervención General tras liquidar el ejercicio anterior
• A las que fije el Gobierno para ese ejercicio por su política económica

El artículo 31.1 sujeta los Presupuestos, en todo caso, a las restricciones que el Gobierno determine para el ejercicio de que se trate, en orden al cumplimiento de sus objetivos de política económica. La opción de las Cortes es la que tienta, pero las Cortes aprueban la Ley de Presupuestos, no los escenarios. El programa plurianual de cada departamento es una de las piezas a las que atiende el presupuesto, no una restricción sobre él, y la Intervención General controla la gestión, no fija restricciones.

• A los objetivos de los programas plurianuales de los ministerios
• A los créditos aprobados en la Ley de Presupuestos del año anterior
• Al objetivo de estabilidad presupuestaria del Estado y de la Seguridad Social
• A las asignaciones que cada centro gestor propone para el período

Los escenarios se ajustan al objetivo de estabilidad presupuestaria que corresponde al Estado y a la Seguridad Social, fijado conforme al artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012. Los programas plurianuales sirven para elaborar los escenarios (art. 29.2), pero la ley no dice que los escenarios se ajusten a ellos: son los programas los que se ajustan a las previsiones y límites de los escenarios (art. 29.1), y los Presupuestos Generales del Estado se adecúan a estos (art. 31.1). Ni los programas, ni los créditos del año anterior, ni las propuestas de los centros gestores son la referencia que fija el 28.2.