Las disposiciones de aplicación general, la no discriminación y la ciudadanía de la Unión en el Tratado de Funcionamiento

Para facilitar ese derecho, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptan disposiciones con el procedimiento legislativo ordinario (artículo 21.2); pero las medidas sobre seguridad social o protección social las reserva el artículo 21.3 al Consejo, que se pronuncia por unanimidad, previa consulta al Parlamento Europeo. El acceso al empleo, el reconocimiento de títulos y la expulsión por orden público no son las materias de este apartado.

El artículo 13 manda tener plenamente en cuenta el bienestar de los animales «como seres sensibles», no como bienes, y en la misma frase pone un límite: se respetan a la vez las disposiciones legales o administrativas y las costumbres de los Estados miembros sobre ritos religiosos, tradiciones culturales y patrimonio regional. El bienestar animal no se impone por encima de ellas: es una exigencia que se tiene en cuenta en esas políticas, no una regla que las desplace.

El derecho de acceso a los documentos del artículo 15.3 alcanza al Tribunal de Justicia, al Banco Central Europeo y al Banco Europeo de Inversiones solo cuando ejercen funciones administrativas. No se les aplica en los mismos términos que a las demás instituciones, y el Tratado no lo hace depender de que el proceso haya terminado ni de una autorización caso por caso de su Presidente.

El Tratado no fija por sí mismo los procedimientos y condiciones de la iniciativa ciudadana ni de cuántos Estados han de venir sus firmantes: encarga esas disposiciones al Parlamento Europeo y al Consejo, que las adoptan mediante reglamentos con el procedimiento legislativo ordinario. No lo decide el Parlamento solo, ni el Consejo Europeo, y el acto no es una directiva.

Las medidas de estímulo del artículo 19.2 apoyan lo que hacen los Estados, y por eso el Tratado excluye de ellas toda armonización de sus disposiciones legales y reglamentarias. Es la única exclusión que pone: no habla de prohibir la financiación de la Unión, ni de dejar fuera el empleo y la ocupación, ni la cooperación con otras organizaciones.

Los principios y condiciones de esos servicios, en particular los económicos y financieros, los establecen el Parlamento Europeo y el Consejo mediante reglamentos, con el procedimiento legislativo ordinario: no los fija cada Estado. Lo que el artículo 14 deja a salvo es la competencia de los Estados para prestar, encargar y financiar esos servicios, y aun esa se ejerce «dentro del respeto a los Tratados», así que no permite sacarlos de su ámbito. Declarar compatibles las ayudas tampoco es lo que el artículo reserva a los Estados.

El derecho se ejerce en las mismas condiciones que los nacionales, pero sin perjuicio de las modalidades que adopta el Consejo por unanimidad, previa consulta al Parlamento Europeo, y esas modalidades pueden establecer excepciones cuando así lo justifiquen problemas específicos de un Estado miembro. Las excepciones no las autoriza la Comisión: van en las modalidades del Consejo.

Estas acciones las adopta el Consejo con un procedimiento legislativo especial, por unanimidad y previa aprobación del Parlamento Europeo: sin su visto bueno no salen. No basta con consultarle, ni el Parlamento las adopta junto con el Consejo, porque el procedimiento no es el ordinario.

Que el Consejo las adopte no basta: estas disposiciones amplían lo que significa ser ciudadano de la Unión, y por eso el artículo 25 las hace entrar en vigor cuando las aprueban los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. No hay una confirmación del Consejo Europeo, ni un acuerdo de la Comisión, y notificarlas a los Gobiernos no las pone en vigor.

El artículo 20.2 cierra la lista de derechos de los ciudadanos de la Unión remitiendo a los propios Tratados: se ejercen en las condiciones y dentro de los límites que definen los Tratados y las medidas adoptadas en su aplicación. Los fija el Derecho de la Unión, no el Consejo de Europa, ni un acuerdo del Consejo Europeo, ni lo que pacten los Estados entre sí.