El espacio de libertad, seguridad y justicia: fronteras, asilo, inmigración y cooperación judicial

La política común de inmigración del artículo 79 tiene un límite expreso en su apartado 5: no afecta al derecho de los Estados miembros a establecer volúmenes de admisión de nacionales de terceros países que vienen de terceros países a buscar trabajo, por cuenta ajena o propia. Es un derecho del propio Estado, no una facultad que le delegue el Consejo, y las medidas que adoptan el Parlamento Europeo y el Consejo sobre la entrada y la residencia no lo sustituyen.

La política de fronteras que desarrolla la Unión en el artículo 77 no toca el trazado de las fronteras: su apartado 4 deja a salvo la competencia de los Estados miembros sobre la delimitación geográfica de sus fronteras, de conformidad con el Derecho internacional. No es de la Unión, y el Consejo no tiene nada que acordar sobre ella.

El artículo 85.1 permite que sus reglamentos encarguen a Eurojust, entre otras tareas, intensificar la cooperación judicial, también resolviendo conflictos de jurisdicción. No juzga ni dirige las investigaciones, y la ejecución de las órdenes de detención no figura entre esas tareas.

El artículo 85.2 lo dice sin rodeos: en las acciones penales en las que interviene Eurojust, y sin perjuicio de lo que se dispone para la Fiscalía Europea, los actos formales de carácter procesal los llevan a cabo los funcionarios nacionales competentes. No los realiza Eurojust, y tampoco Europol.

El artículo 67.2, después de anunciar una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores que sea equitativa respecto de los nacionales de terceros países, añade que, a efectos de ese título, los apátridas se asimilan a ellos. No quedan fuera del título ni se remiten al Derecho del Estado en que residen, y tampoco se equiparan a los ciudadanos de la Unión.

El artículo 84 permite medidas que impulsen y apoyen la actuación de los Estados en la prevención de la delincuencia, pero «con exclusión de toda armonización» de sus disposiciones legales y reglamentarias. No caben aquí normas mínimas comunes, que el Tratado prevé para otras cosas, como la definición de ciertas infracciones y de sus sanciones; y el artículo no exige una dimensión transfronteriza ni dice nada de quién las financia.

El comité permanente del artículo 71 se crea «en el Consejo», y su tarea es propiciar la coordinación de la actuación de las autoridades competentes de los Estados miembros en la seguridad interior. Europol y Eurojust no lo albergan: como organismos de la Unión afectados, sus representantes pueden participar en sus trabajos. Del resultado se mantiene informados al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales.

El artículo 86.1 junta dos exigencias: el Consejo se pronuncia por unanimidad y previa aprobación del Parlamento Europeo. No basta con consultarle; sin su aprobación, el reglamento no se adopta. El Tribunal de Justicia no interviene en su adopción, ni aprobándolo ni con una consulta.

El artículo 81.2 enumera lo que el Parlamento Europeo y el Consejo regulan con el procedimiento legislativo ordinario —entre otras cosas, la notificación y el traslado transfronterizos de documentos, la obtención de pruebas y los métodos alternativos de resolución de litigios—, y el 81.3 saca de ahí el Derecho de familia con repercusión transfronteriza: lo establece el Consejo, por unanimidad, con un procedimiento legislativo especial.

La lista del artículo 83.1 es esta: el terrorismo, la trata de seres humanos y la explotación sexual de mujeres y niños, el tráfico ilícito de drogas, el tráfico ilícito de armas, el blanqueo de capitales, la corrupción, la falsificación de medios de pago, la delincuencia informática y la delincuencia organizada. El tráfico de bienes culturales, la sustracción de vehículos y el amaño de competiciones no están en ella; el Consejo puede añadir por decisión otros ámbitos que cumplan los mismos criterios. La Decisión (UE) 2022/2332 añadió después la violación de las medidas restrictivas de la Unión.

El artículo 68 encarga al Consejo Europeo definir las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa de todo ese espacio. Es fácil confundirlo con el Consejo, que tiene casi el mismo nombre y adopta, junto con el Parlamento Europeo, buena parte de los actos que desarrollan esas orientaciones; y la Comisión propone actos, pero no fija la estrategia.

El artículo 82.2 permite al Parlamento Europeo y al Consejo fijar, mediante directivas, normas mínimas sobre la admisibilidad mutua de pruebas, los derechos de las personas durante el procedimiento penal y los de las víctimas. Son un suelo, no un techo: el propio apartado dice que no impiden a los Estados mantener o instaurar un nivel más elevado de protección, sin que haga falta una autorización ni que la directiva lo diga.

El artículo 76 da dos vías para estos actos: la propuesta de la Comisión o la iniciativa de la cuarta parte de los Estados miembros. Vale para la cooperación judicial en materia penal y para la policial, y para las medidas de cooperación administrativa en esos ámbitos; la cooperación judicial civil, el asilo y la inmigración no tienen esa segunda vía. No hace falta un tercio de los Estados, y una quinta o una sexta parte no bastan.