La estructura de la ley y los principios de la Seguridad Social

El art. 4.1 reserva al Estado tres funciones: ordenar la Seguridad Social, juzgar sobre ella e inspeccionarla. La gestión no está en la lista: la llevan las entidades gestoras y los servicios comunes. La recaudación tampoco: es una función de gestión que la ley encomienda a la Tesorería General.

La coordinación con las funciones afines la dispone el Gobierno, no el ministerio: el art. 5 deja al ministerio las funciones no jurisdiccionales que no sean propias del Gobierno, y esta es una de las que el art. 6 reserva al Gobierno. Las comunidades autónomas no tienen aquí esa función, y la Tesorería General gestiona recursos, no coordina.

La protección por cese de actividad, la de los trabajadores autónomos que dejan su actividad, tiene título propio: el V. Es el gemelo de la protección por desempleo de los trabajadores por cuenta ajena, pero la ley los regula en títulos distintos: son dos protecciones diferentes, cada una con sus requisitos y su gestión.

El sistema se configura por la acción protectora en dos modalidades: la contributiva y la no contributiva. «Nivel contributivo» y «nivel asistencial» es el par con que la LGSS ordena la protección por desempleo, no el sistema entero. La cotización y la afiliación son obligaciones que la ley regula más adelante, pero el art. 2.1 no las pone como lo que configura el sistema.

El art. 4.2 llama a colaborar en la gestión a los trabajadores y a los empresarios, sin perjuicio de otras formas de participación de los interesados que establezcan las leyes, y lo enlaza con el art. 129.1 de la Constitución, que manda a la ley establecer la participación de los interesados en la Seguridad Social. Ni las comunidades autónomas y los ayuntamientos, ni las entidades financieras, ni las organizaciones de consumidores aparecen en este apartado.

La inspección se ejerce a través de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. La ley no la encomienda a la inspección médica del INSS, ni a la Inspección General de Servicios del ministerio, ni a la Intervención General, que controla la gestión económico-financiera: la letra d) nombra solo a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. El art. 5 nombra un ministerio con una denominación que ya no existe; lo que se pregunta es su papel, no su nombre.

El capítulo I del título I se rotula «Normas preliminares» y reúne los arts. 1 a 6: el derecho a la Seguridad Social, sus principios y fines, la irrenunciabilidad, el reparto de funciones y la coordinación. «Disposiciones generales» y «Objeto y ámbito de aplicación» son rúbricas habituales en el primer capítulo de otras leyes, y «principios» es contenido de su art. 2, no la rúbrica del capítulo.

El art. 1 remite al 41, el que obliga a los poderes públicos a mantener un régimen público de Seguridad Social, y dice que ese derecho se ajustará a la propia LGSS. El 39 trata de la protección de la familia, el 43 del derecho a la protección de la salud y el 50 de las pensiones de la tercera edad: vecinos del capítulo de los principios rectores, pero ninguno es el que cita el art. 1.

El art. 2.1 nombra cuatro principios, y la suficiencia no es uno de ellos. Tienta porque la Constitución exige prestaciones sociales «suficientes» ante las situaciones de necesidad; pero eso califica a las prestaciones, no es un principio del sistema en la LGSS. La unidad, la solidaridad y la igualdad sí están en la lista.

El ministerio dirige y tutela a las entidades gestoras y a los servicios comunes, y también a las entidades que colaboran en la gestión, y puede llegar a suspender o modificar sus poderes y facultades en los casos que fije el reglamento. La fiscalización externa de las cuentas es del Tribunal de Cuentas; recaudar es tarea de la Tesorería General, y resolver sobre la legalidad de sus actos ante los tribunales es función jurisdiccional.