Las disposiciones comunes, los principios democráticos y las disposiciones finales del Tratado de la Unión Europea

El Tratado lo repite dos veces, en el 4.1 y en el 5.2: lo que los Tratados no atribuyen a la Unión corresponde a los Estados miembros. Ni el Consejo Europeo ni la Comisión pueden repartir lo no atribuido, y tampoco queda a medias entre la Unión y los Estados.

A los Parlamentos nacionales el Tratado les encarga velar por la subsidiariedad (artículos 5.3 y 12.b): son ellos quienes pueden decir que una acción debería quedarse en manos de los Estados. La proporcionalidad, en cambio, la aplican las instituciones de la Unión conforme a ese mismo Protocolo, y el Tratado no la pone a cargo de los Parlamentos nacionales.

El artículo 48.5 no da a ese supuesto ningún efecto automático: solo dice que el Consejo Europeo examinará la cuestión. Las modificaciones siguen necesitando la ratificación de todos los Estados para entrar en vigor (artículo 48.4), así que no rigen para una parte de ellos, ni el Consejo puede ponerlas en vigor, ni se tienen por rechazadas.

El artículo 10.2 hace responsables a esos Gobiernos dentro de su propio Estado: «bien ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos». El Parlamento Europeo representa directamente a los ciudadanos de la Unión, pero no es ante quien responden los Gobiernos que se sientan en el Consejo, y el Consejo Europeo es otra institución donde también están representados los Estados.

El artículo 10.4 les da dos cometidos: contribuir a formar la conciencia política europea y a expresar la voluntad de los ciudadanos de la Unión. El Tratado no les encarga proponer candidatos a los cargos de las instituciones ni convocar elecciones, y no representan a los Estados: en el Parlamento Europeo están representados los ciudadanos.

La iniciativa ciudadana del artículo 11.4 se dirige a la Comisión, y no la obliga a legislar: la invita a presentar una propuesta adecuada, dentro de sus atribuciones, sobre lo que esos ciudadanos creen que necesita un acto jurídico de la Unión. Ni el Parlamento Europeo es su destinatario ni la iniciativa adopta acto alguno. Los procedimientos y condiciones para presentarla se fijan conforme al Tratado de Funcionamiento.

El artículo 47 lo dice en una línea: «La Unión tiene personalidad jurídica». Las otras tres las desmiente el propio Tratado: se concluye por un período de tiempo ilimitado (artículo 53), sus Protocolos y Anexos forman parte integrante de los Tratados (artículo 51) y los dos Tratados tienen el mismo valor jurídico (artículo 1).

El artículo 6.3 los incorpora directamente al Derecho de la Unión como principios generales, junto con los que garantiza el Convenio Europeo de Derechos Humanos. No dependen de que los recoja la Carta ni de un acto del Consejo, y no se aplican solo en los Estados que los reconocen: son comunes, y por eso forman parte del Derecho de la Unión.

La violación grave y persistente, el segundo escalón del artículo 7, la constata el Consejo Europeo por unanimidad, con la aprobación previa del Parlamento Europeo y tras invitar al Estado a presentar sus observaciones. La mayoría cualificada no es la de este paso, sino la del siguiente, cuando el Consejo decide las consecuencias; ni los cuatro quintos ni los dos tercios aparecen en este apartado.

Es el principio de cooperación leal del artículo 4.3, que además obliga a los Estados a adoptar las medidas apropiadas para cumplir las obligaciones de los Tratados y de los actos de las instituciones, y a abstenerse de toda medida que ponga en peligro los objetivos de la Unión. La solidaridad, la confianza y el reconocimiento mutuos no son el nombre que el Tratado da a ese deber recíproco.

El artículo 5.1 separa dos momentos. Qué competencias tiene la Unión lo decide la atribución: solo las que le dan los Tratados. Cómo las ejerce lo rigen la subsidiariedad y la proporcionalidad. Por eso la subsidiariedad nunca sirve para darle a la Unión una competencia que no tiene, y la atribución no dice nada de cómo usar la que sí tiene.

El artículo 6.1 reconoce los derechos, libertades y principios de la Carta y le da «el mismo valor jurídico que los Tratados»: ni por encima de ellos, ni al nivel de los actos que adoptan las instituciones, ni como una simple declaración política.

El artículo 10.1 lo dice en una frase: el funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa. Los ciudadanos están representados directamente en el Parlamento Europeo, y los Estados en el Consejo Europeo y en el Consejo. Que todo ciudadano pueda participar en la vida democrática de la Unión no convierte su funcionamiento en democracia directa.

La propuesta, que ha de ser motivada, puede venir de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisión. Un solo Estado no basta, y el Tratado no pide la mitad ni los dos tercios: le basta un tercio.

Los proyectos los pueden presentar el Gobierno de cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la Comisión, y se presentan al Consejo, que los remite al Consejo Europeo y los notifica a los Parlamentos nacionales. Al Consejo Europeo van directamente los proyectos del procedimiento simplificado sobre la tercera parte del Tratado de Funcionamiento, que es otro cauce.

El artículo 12.c reparte las dos cosas: los Parlamentos nacionales están asociados al control político de Europol y a la evaluación de las actividades de Eurojust. La misma letra les hace participar en los mecanismos de evaluación de las políticas del espacio de libertad, seguridad y justicia. Cruzar los dos términos, o dar los dos a ambos organismos, es la trampa.

El artículo 1 lo dice con dos verbos: la Unión «sustituirá y sucederá» a la Comunidad Europea. No queda, por tanto, una Comunidad aparte con la que convivir, a la que coordinar o representar, ni que forme parte de la Unión como una institución más: la Unión ocupa su lugar.

El Tratado lo dice sin excepciones: las obligaciones de ese Estado derivadas de los Tratados continúan «en cualquier caso» siendo vinculantes para él. Las medidas no le liberan de nada que deba, ni de las obligaciones financieras ni de ninguna otra, y no hace falta que el Consejo lo declare.

El artículo 4.2 obliga a la Unión a respetar las funciones esenciales del Estado —garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional— y cierra con una regla sin matices: la seguridad nacional «seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro». No es compartida ni queda bajo la coordinación de la Unión.

Para el riesgo claro, el primer escalón del artículo 7, el Consejo decide por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y necesita además la aprobación previa del Parlamento Europeo. Antes oye al Estado afectado, y por el mismo procedimiento puede dirigirle recomendaciones. Ni le bastan los dos tercios ni se le exige la totalidad de sus miembros.