El buen gobierno: principios, infracciones y sanciones

La ley gradúa esta conducta por el perjuicio. Adoptar acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos es infracción muy grave. Si el perjuicio no es grave, o si lo que se emite es un informe y no un acuerdo, la conducta baja a grave. No hay que reconducirla al abuso de autoridad, que es otro tipo grave, y que el acuerdo se anule después no borra la infracción.

Por una infracción grave se impone alguna de estas dos: la declaración del incumplimiento publicada en el «Boletín Oficial del Estado» o en el diario oficial que corresponda, y no percibir la indemnización por cese si el cargo la tuviera. La ley no prevé multas ni suspensión de funciones, y la destitución no está entre las sanciones de las graves.

El título II alcanza también a los altos cargos autonómicos y locales, y nombra expresamente a los miembros de las Juntas de Gobierno de las entidades locales. Pero la ley separa las dos condiciones: lo que este título disponga sobre ellos no afecta, en ningún caso, a su condición de cargo electo, que procede de las urnas. Ninguna sanción ni ningún procedimiento del título la suspenden ni la hacen perder.

La ley tipifica como infracción grave intervenir en un procedimiento administrativo cuando se da alguna de las causas de abstención legalmente señaladas, sin exigir que la intervención haya cambiado lo resuelto. La violación de la imparcialidad que es muy grave es otra conducta: usar las facultades del cargo para influir en procesos electorales. Y la prevalencia de la condición de alto cargo es muy grave cuando busca un beneficio indebido, que aquí no consta.

La regla general es que, si los hechos están tipificados en una norma administrativa especial, se da cuenta a la Administración competente y las actuaciones se suspenden hasta que termine aquel procedimiento. Pero la ley exceptúa la Ley General Presupuestaria respecto de las infracciones de gestión económico-presupuestaria: no se considera normativa especial, y el procedimiento de responsabilidad patrimonial puede tramitarse a la vez que el sancionador.

La ley tipifica las infracciones para todos los altos cargos, pero no hace que el Estado sancione a los de otras Administraciones. Contra un alto cargo autonómico, la sanción la imponen los órganos que tengan esas funciones en el régimen disciplinario propio de su Administración o, en su caso, el Consejo de Gobierno de la comunidad. Ningún órgano estatal interviene, y el órgano autonómico de transparencia no tiene esa competencia.

Los principios de actuación distinguen dos cosas. Los regalos que superan los usos habituales, sociales o de cortesía no se aceptan para sí. Y los obsequios de mayor relevancia institucional, que no se pueden rechazar sin desairar a quien los da, no se devuelven ni se los queda quien los recibe: pasan al patrimonio de la Administración Pública correspondiente. La ley no prevé devolverlos, donarlos ni conservarlos declarándolos.

Son resoluciones administrativas que imponen sanciones, y la ley las lleva al orden jurisdiccional contencioso-administrativo. El orden social juzga las relaciones laborales, no la potestad sancionadora sobre altos cargos; la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas enjuicia la responsabilidad contable, no estas sanciones; y la ley no prevé contra ellas ninguna reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

La destitución tiene una única salvedad, y es lógica: no se puede destituir a quien ya no ocupa el cargo. Subsanar la infracción por propia iniciativa o reparar los daños son criterios que la ley manda tener en cuenta al graduar la sanción, pero no evitan la destitución. Y la ley no hace depender la destitución de que sea la primera infracción.

La reincidencia sube un grado con la misma fórmula en las dos escalas: dos sanciones previas contra las que no quepa ya recurso en vía administrativa. Para que una grave pase a muy grave, las dos tienen que ser por infracciones graves; dos sanciones por leves convierten la tercera leve en grave, no la grave en muy grave. Una sola sanción no basta, y las que todavía se pueden recurrir en vía administrativa no cuentan.

La infracción muy grave lleva aparejada la inhabilitación para ocupar cualquier puesto de alto cargo o asimilado durante un periodo de entre cinco y diez años. Dentro de esa horquilla se gradúa con los criterios de la propia ley: la naturaleza de la infracción, el perjuicio causado, las ganancias obtenidas o la reparación de los daños, entre otros.

A diferencia de las disciplinarias, estas infracciones no se reparten en tres grados: la ley las declara todas muy graves. Pero no basta con que se dé la conducta, sea un pago sin crédito suficiente o la omisión de la intervención previa: tiene que ser culpable. Sin culpa no hay infracción, y el perjuicio para la Hacienda Pública sirve para graduar la sanción, no para cambiar el grado.

En la Administración General del Estado, la instrucción va siempre al mismo órgano, sea el responsable miembro del Gobierno, Secretario de Estado o cualquier otro alto cargo: la Oficina de Conflictos de Intereses. Lo que cambia según el cargo es quién incoa y quién sanciona, no quién instruye. El Consejo de Ministros no instruye, y ni la Inspección General de Servicios ni el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tienen papel en la instrucción.

Los principios no se quedan en una declaración. Es verdad que informan la interpretación y la aplicación del régimen sancionador, pero la ley además tipifica su incumplimiento: el de los principios de actuación es infracción leve, salvo que la conducta sea ya una infracción grave o muy grave o esté tipificada en otra norma. Es la cláusula de cierre de la lista: lo que no cae en otro tipo, cae aquí.

Si el alto cargo es miembro del Gobierno o Secretario de Estado, ordena la incoación el Consejo de Ministros, a propuesta del ministro competente. El art. 31 reserva esa decisión a los órganos de cada Administración: ni el Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, ni la Oficina de Conflictos de Intereses, ni el Presidente del Gobierno por sí solo la ordenan.