Los principios de la potestad sancionadora

Con desestimación presunta del recurso de alzada contra la sanción, el 30.3 cuenta la prescripción de la sanción desde el día siguiente a aquel en que finaliza el plazo legalmente previsto para resolver el recurso. No se espera a una resolución expresa tardía, ni se cuenta desde la interposición del recurso o desde la notificación de la sanción recurrida.

El 26.1 manda aplicar las disposiciones vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyen la infracción. No cuenta la fecha en que se inicia el procedimiento, en que la Administración conoce los hechos ni en que resuelve. La regla general admite la excepción del 26.2, que juega solo a favor del infractor.

Qué órgano ejerce la potestad no exige ley: el 25.2 admite la atribución expresa «por disposición de rango legal o reglamentario». Por eso falla excluir el reglamento, que es la confusión con el reconocimiento de la potestad misma (25.1). Ser órgano superior no basta sin atribución expresa, y el instructor no sanciona: la Ley 39/2015 encomienda la fase instructora y la sancionadora a órganos distintos (art. 63.1).

El 29.1 es tajante: las sanciones administrativas, sean o no pecuniarias, «en ningún caso» pueden implicar privación de libertad, ni directa ni subsidiariamente. La responsabilidad personal subsidiaria por impago de la multa es una figura del Código Penal para las penas (art. 53 CP), no de las sanciones administrativas, y la ley no abre la puerta ni por la gravedad de la infracción ni por la intervención de un juez.

La reincidencia del 29.3.d) exige la comisión, en el término de un año, de más de una infracción de la misma naturaleza, cuando así se haya declarado por resolución firme en vía administrativa. Seis meses, dos y tres años son plazos de prescripción de las infracciones del 30.1; el término de la reincidencia es un dato propio del 29.3.d).

El 28.3 hace responder de forma solidaria de las infracciones y de las sanciones a quienes comparten una obligación establecida por una norma con rango de ley. Responder solidariamente es que a cada una puede exigírsele el todo, así que no hace falta saber cuál incumplió, ni responde solo la de mayor participación: el grado de participación sirve para individualizar en la resolución la sanción pecuniaria, cuando sea posible. Tampoco hay un orden de responsables subsidiarios.

El 27.4 prohíbe la aplicación analógica de las normas que definen infracciones y sanciones: una conducta no prevista no se sanciona por parecerse a otra que sí lo está. Lo demás no está excluido: el reglamento puede especificar o graduar ese cuadro (27.3), las personas jurídicas pueden ser sancionadas (28.1) y las entidades locales ejercen la potestad conforme al título XI de la Ley 7/1985 (25.1).

El 25.4 deja fuera del capítulo la potestad sancionadora sobre quienes están vinculados a la Administración por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial. La exclusión es entera: no se salvan unos principios y otros no. Y el motivo no es que la penalidad la imponga un juez: la ley excluye la relación del capítulo, no le quita la potestad a la Administración. No hay que confundirlo con el 25.3, que sí extiende el capítulo a la potestad disciplinaria sobre el propio personal, sea cual sea su relación de empleo.

El efecto retroactivo de lo favorable alcanza a la tipificación, a la sanción y a sus plazos de prescripción, «incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento» al entrar en vigor la nueva disposición. La sanción ya impuesta no queda a salvo por estarlo, y el 26.2 no pide que la nueva norma lo diga expresamente ni que el infractor lo solicite.

Cuando la ley sectorial calla, el 30.1 da la escala supletoria de las infracciones: tres años las muy graves, dos las graves y seis meses las leves. Tres, dos y un año es la escala de las sanciones impuestas, que solo cambia en las leves. Dos años, uno y seis meses es la de las infracciones del art. 38.1 de la Ley Orgánica 4/2015, de protección de la seguridad ciudadana, que fija sus propios plazos.

El 25.1 pide que la potestad haya sido «expresamente reconocida por una norma con rango de Ley». Basta una ley ordinaria: no se exige ley orgánica. Un reglamento, aunque desarrolle una ley, y un real decreto del Consejo de Ministros no la reconocen; lo reglamentario, en el cuadro de infracciones y sanciones, se limita a especificarlo o graduarlo (art. 27.3).

El 28.1 exige que el responsable lo sea «a título de dolo o culpa»: basta cualquiera de los dos, así que ni se exige siempre dolo ni la sanción se reserva a la conducta culposa. Tampoco hay responsabilidad por el mero resultado, sin dolo ni culpa. Exigir solo dolo dejaría fuera la negligencia, que el artículo sí alcanza.

El 28.1 admite sancionar a los grupos de afectados, a las uniones y entidades sin personalidad jurídica y a los patrimonios independientes o autónomos cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar. No basta un reglamento: la trampa está en el rango. Y no es cierto que solo respondan las personas físicas y jurídicas, ni la ley lo condiciona a que respondan sus miembros.