Los principios y la programación presupuestaria

El artículo 28.1 refiere los límites de los escenarios a los tres ejercicios siguientes, y esos límites los tiene que respetar la acción de gobierno cuando sus decisiones tengan incidencia presupuestaria. El horizonte es el mismo que el de los programas plurianuales en que se desarrollan (art. 29.1). Cuatro tienta porque la ley usa esa cifra de ejercicios para otra figura plurianual, que no es la de los escenarios.

Derechos y obligaciones se aplican al presupuesto por su importe íntegro, sin compensarse entre sí. El artículo 27.4 exceptúa, entre otras, las devoluciones de ingresos que el tribunal o la autoridad competentes declaren indebidos. Los intereses de la Deuda, las indemnizaciones y las subvenciones son obligaciones corrientes del presupuesto de gastos: se reconocen y se pagan con cargo a su crédito, sin restarlas de lo ingresado.

El programa plurianual de cada ministerio reúne los programas de todos sus centros gestores y lo aprueba el propio Ministro (art. 29.3). El Ministerio de Hacienda recibe los programas de todos los departamentos, pero no los aprueba; el Consejo de Ministros no interviene en este paso, y el Subsecretario no es quien la ley nombra.

El artículo 26.2 obliga a las disposiciones en elaboración, los actos, los contratos, los convenios y cualquier otra actuación del sector público estatal que afecte a los gastos públicos a valorar sus efectos y a supeditarse a las disponibilidades presupuestarias y a los límites de los escenarios presupuestarios plurianuales. El distractor tentador es el programa plurianual del ministerio: los programas desarrollan los escenarios, pero el límite que nombra el 26.2 es el del escenario. Y el 26.2 no somete cada contrato a una autorización previa del Consejo de Ministros: le exige valorar sus efectos y ajustarse a esos dos límites.

El artículo 31.2 manda tener en cuenta, entre otras circunstancias, el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores: es la presupuestación por objetivos, que premia o corrige según lo conseguido. La ley deja abierta la lista, pero no nombra ni la plantilla, ni el crédito del año anterior, ni la población atendida. El crédito anterior es la opción que tienta, porque es como se presupuesta por inercia, y es justo lo que esta regla quiere evitar.

Los escenarios enmarcan el presupuesto, así que tienen que estar antes que él: se da cuenta de ellos al Consejo de Ministros con anterioridad a la aprobación del proyecto de ley de cada año. Por eso fallan las dos opciones que llevan los escenarios a después del proyecto, sea a su remisión a las Cortes o a la aprobación de la ley. La liquidación mira al ejercicio cerrado, no programa el siguiente.

Es la frontera entre escenarios y programas. Los programas plurianuales establecen, por centros gestores, los objetivos a conseguir, las acciones necesarias para alcanzarlos y las dotaciones de los programas presupuestarios (art. 29.1). Los equilibrios básicos, la evolución de los ingresos y los límites que la acción de gobierno debe respetar son de los escenarios (art. 28.1), y la distribución orgánica de los recursos también la contienen los escenarios, según el propio 29.1: es la opción que más tienta.

La regla del artículo 29.3 es que cada ministerio reúne en su programa los de sus centros gestores; la Seguridad Social es la excepción, porque su programa plurianual se elabora separadamente. La ley conserva el nombre del ministerio de 2003 (el de Trabajo y Asuntos Sociales); lo que importa es el papel: el ministro competente en materia de Seguridad Social. No se integra en el de Hacienda, no lo elabora un centro gestor y no se reparte entre departamentos.

La regla general del artículo 27.3 es que los recursos del Estado, de sus organismos autónomos y de las entidades con presupuesto limitativo atienden al conjunto de sus obligaciones, sin destino propio. La única salida es que una ley establezca su afectación. Ni un acuerdo del Consejo de Ministros ni una autorización del Ministro de Hacienda bastan, porque no tienen ese rango, y el programa plurianual programa objetivos y dotaciones, no afecta ingresos.

El artículo 30.1 encarga la elaboración a los titulares de los propios centros gestores, y su contenido sigue el del programa plurianual del ministerio (art. 29.6). La trampa es el Ministro: el programa de cada centro se integra en el del ministerio, pero quien lo elabora es el titular del centro. Hacienda fija por orden el procedimiento y la estructura, no el contenido, y la Intervención Delegada controla el gasto del departamento, no programa.

Los escenarios tienen dos partes. El de ingresos tiene en cuenta los efectos tendenciales de la economía, los coyunturales que puedan estimarse y los de los cambios previstos en la normativa de los ingresos. Las prioridades de las políticas de gasto, las obligaciones que vencen en el período y los compromisos existentes son del escenario de gastos: ahí está la trampa. Los objetivos y los indicadores son contenido de los programas plurianuales (art. 29.6), no de los escenarios.

Los escenarios se ajustan al objetivo de estabilidad presupuestaria que corresponde al Estado y a la Seguridad Social, fijado conforme al artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012. Los programas plurianuales sirven para elaborar los escenarios (art. 29.2), pero la ley no dice que los escenarios se ajusten a ellos: son los programas los que se ajustan a las previsiones y límites de los escenarios (art. 29.1), y los Presupuestos Generales del Estado se adecúan a estos (art. 31.1). Ni los programas, ni los créditos del año anterior, ni las propuestas de los centros gestores son la referencia que fija el 28.2.

El presupuesto es anual y lo aprueban las Cortes Generales; lo plurianual es el escenario que lo enmarca y le pone límites. Por eso fallan las opciones de un presupuesto plurianual o trienal: confunden el presupuesto con el escenario. El Consejo de Ministros aprueba el proyecto, no el presupuesto, que es de las Cortes. Y el marco que fija la ley es el escenario plurianual, no el presupuesto del año anterior.