Los principios de la potestad sancionadora

El 28.3 hace responder de forma solidaria de las infracciones y de las sanciones a quienes comparten una obligación establecida por una norma con rango de ley. Responder solidariamente es que a cada una puede exigírsele el todo, así que no hace falta saber cuál incumplió, ni responde solo la de mayor participación: el grado de participación sirve para individualizar en la resolución la sanción pecuniaria, cuando sea posible. Tampoco hay un orden de responsables subsidiarios.

La reincidencia del 29.3.d) exige la comisión, en el término de un año, de más de una infracción de la misma naturaleza, cuando así se haya declarado por resolución firme en vía administrativa. Seis meses, dos y tres años son plazos de prescripción de las infracciones del 30.1; el término de la reincidencia es un dato propio del 29.3.d).

Qué órgano ejerce la potestad no exige ley: el 25.2 admite la atribución expresa «por disposición de rango legal o reglamentario». Por eso falla excluir el reglamento, que es la confusión con el reconocimiento de la potestad misma (25.1). Ser órgano superior no basta sin atribución expresa, y el instructor no sanciona: la Ley 39/2015 encomienda la fase instructora y la sancionadora a órganos distintos (art. 63.1).

El 25.4 deja fuera del capítulo la potestad sancionadora sobre quienes están vinculados a la Administración por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial. La exclusión es entera: no se salvan unos principios y otros no. Y el motivo no es que la penalidad la imponga un juez: la ley excluye la relación del capítulo, no le quita la potestad a la Administración. No hay que confundirlo con el 25.3, que sí extiende el capítulo a la potestad disciplinaria sobre el propio personal, sea cual sea su relación de empleo.

El 31.1 impide sancionar unos hechos ya sancionados penal o administrativamente cuando se aprecia identidad del sujeto, hecho y fundamento: las tres a la vez. El órgano no entra en la cuenta: el artículo alcanza a los hechos sancionados «penal o administrativamente», y si falta cualquiera de las tres identidades no lo impide. Las sanciones de un órgano de la Unión Europea por los mismos hechos tienen su regla en el 31.2: se tienen en cuenta al graduar.

El 27.3 deja a los reglamentos de desarrollo introducir especificaciones o graduaciones en el cuadro legal, siempre que no constituyan nuevas infracciones o sanciones ni alteren la naturaleza o los límites de las que la ley contempla. Añadir infracciones, elevar el límite de una sanción o recalificar una leve como grave hace justo lo que el apartado prohíbe: la clasificación en leves, graves y muy graves la hace la ley (27.1).

El 29.1 es tajante: las sanciones administrativas, sean o no pecuniarias, «en ningún caso» pueden implicar privación de libertad, ni directa ni subsidiariamente. La responsabilidad personal subsidiaria por impago de la multa es una figura del Código Penal para las penas (art. 53 CP), no de las sanciones administrativas, y la ley no abre la puerta ni por la gravedad de la infracción ni por la intervención de un juez.

El 30.2 reinicia el plazo de prescripción si el expediente sancionador está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable. El mismo umbral rige para el procedimiento de ejecución de la sanción (30.3). Dos, tres o seis meses no aparecen en el artículo para la paralización.

El 25.1 pide que la potestad haya sido «expresamente reconocida por una norma con rango de Ley». Basta una ley ordinaria: no se exige ley orgánica. Un reglamento, aunque desarrolle una ley, y un real decreto del Consejo de Ministros no la reconocen; lo reglamentario, en el cuadro de infracciones y sanciones, se limita a especificarlo o graduarlo (art. 27.3).

Cuando la ley sectorial calla, el 30.1 da la escala supletoria de las infracciones: tres años las muy graves, dos las graves y seis meses las leves. Tres, dos y un año es la escala de las sanciones impuestas, que solo cambia en las leves. Dos años, uno y seis meses es la de las infracciones del art. 38.1 de la Ley Orgánica 4/2015, de protección de la seguridad ciudadana, que fija sus propios plazos.

El 28.1 admite sancionar a los grupos de afectados, a las uniones y entidades sin personalidad jurídica y a los patrimonios independientes o autónomos cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar. No basta un reglamento: la trampa está en el rango. Y no es cierto que solo respondan las personas físicas y jurídicas, ni la ley lo condiciona a que respondan sus miembros.

Los cuatro criterios del 29.3 son el grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad, la continuidad o persistencia en la conducta infractora, la naturaleza de los perjuicios causados y la reincidencia. El reconocimiento de la responsabilidad es de la Ley 39/2015: en el procedimiento sancionador permite resolver con la sanción que proceda y abre reducciones sobre la multa (art. 85), pero no está en esta lista.

El 26.1 manda aplicar las disposiciones vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyen la infracción. No cuenta la fecha en que se inicia el procedimiento, en que la Administración conoce los hechos ni en que resuelve. La regla general admite la excepción del 26.2, que juega solo a favor del infractor.