La gestión del gasto y la ordenación de pagos

El art. 69.2 orienta la programación y la ejecución de la actividad económico-financiera al desarrollo de objetivos y al control de la gestión de los resultados, para mejorar de forma continua los procedimientos, los servicios y las prestaciones públicas. Gastar todo lo consignado no es un fin de la gestión: la ley la mide por los objetivos y los resultados, no por el volumen ejecutado. El equilibrio entre ingresos y gastos es materia de la estabilidad presupuestaria, no de este artículo, y la ley no fija como finalidad reducir el gasto de cada ministerio, sino ajustarse a las políticas de gasto y a los recursos disponibles.

El párrafo segundo del art. 74.5 deja fuera de la autorización los convenios que formalizan los compromisos financieros de créditos gestionados por las comunidades autónomas conforme al art. 86, el que regula la distribución territorial de esos créditos. No basta con que la otra parte sea una comunidad autónoma: los convenios con otras Administraciones públicas están expresamente dentro de la regla, y por eso la opción que los exime es la trampa. Los organismos autónomos y las entidades gestoras de la Seguridad Social también están sujetos, y la ley no exime a los plurianuales: al contrario, pide que su expediente de gasto recoja la distribución por anualidades.

El art. 74.5 dice que la autorización del Consejo de Ministros «implicará la aprobación del gasto» que se derive del convenio o contrato-programa: el acuerdo hace las veces de la primera fase. El compromiso es el distractor tentador porque el convenio vincula a las partes, pero lo que la ley atribuye a la autorización es la aprobación, y el reconocimiento de la obligación llega mucho después, cuando ya hay un crédito exigible.

Acordar, tras los trámites legales, la realización de un gasto previamente aprobado, y quedar vinculada la Hacienda frente a terceros, es el compromiso (art. 73.3): el primer acto con relevancia jurídica para con terceros. El reconocimiento de la obligación es el distractor tentador porque también mira al contratista, pero llega más tarde, cuando nace un crédito exigible contra la Hacienda. La aprobación no crea relaciones con terceros, y la ordenación del pago es ya cosa de pagar, no de obligarse.

El art. 73.4 exige acreditar documentalmente la realización de la prestación o el derecho del acreedor, de conformidad con los acuerdos que aprobaron y comprometieron el gasto: primero se comprueba que el acreedor ha cumplido, y solo entonces se declara su crédito exigible. La orden de pago, la inclusión en el programa plurianual y un informe del centro gestor no son lo que la ley pide acreditar: lo que importa es que la prestación se haya hecho o que el derecho del acreedor exista.

El art. 71 manda incorporarlos a la memoria de las cuentas anuales, en los términos del art. 128: el resultado de la gestión por objetivos viaja con la rendición de cuentas. El programa plurianual es el distractor tentador, porque el balance mide el cumplimiento de los objetivos fijados en él, pero es su punto de partida, no el documento que lo recoge. Ni el anteproyecto del ejercicio siguiente ni un informe de la Intervención General son el destino que da la ley.

La aprobación es un acto interno: inicia el procedimiento de ejecución del gasto sin que implique relaciones con terceros ajenos a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social (art. 73.2). Vincular a la Hacienda frente a terceros es el efecto del compromiso, la fase siguiente, y es la confusión que se busca; el crédito exigible lo declara el reconocimiento de la obligación. Y como la aprobación no crea relación con nadie, tampoco da a un tercero derecho a que el gasto se comprometa.

El art. 73.5 atribuye esa determinación, para las fases de los apartados 2 a 4, al titular del Ministerio de Hacienda, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado, con el fin de avanzar en la transformación digital del ciclo de ejecución y control del gasto. Encaja con su papel: la Intervención controla esas fases y sabe qué documento debe respaldar cada una. El Ordenador general de pagos actúa al final del ciclo; cada ministro gestiona su presupuesto, pero no propone la documentación común, y el Tribunal de Cuentas es control externo, ajeno a la gestión.

El art. 74.2 les da el ciclo entero: la aprobación y el compromiso del gasto, y también el reconocimiento y el pago de las obligaciones. La opción que les deja reconocer pero no pagar es el distractor tentador, para quien traslada a los organismos autónomos lo que vale para otros gestores del gasto. Las opciones que dejan el reconocimiento o la propuesta en manos del ministro del que dependen les quitan una competencia que la ley les atribuye a ellos.

El art. 73.1 enumera las cinco fases en su orden: aprobación del gasto, compromiso de gasto, reconocimiento de la obligación, ordenación del pago y pago material. Tras reconocer la obligación viene, por tanto, la ordenación del pago. La propuesta de pago no figura entre esas cinco fases, aunque su nombre se parezca al de una; el pago material viene después de ordenar el pago, no justo después del reconocimiento, y el compromiso es anterior a este.

El art. 73.7 no pone cifras ni pide autorizaciones: acumula en un solo acto las fases de ejecución precisas cuando la naturaleza de la operación o del gasto lo determine. Es la excepción a la regla de que cada fase es un acto distinto. Lo decide la naturaleza del gasto, no un importe máximo ni el acuerdo, caso por caso, del Consejo de Ministros o de la Intervención General.

El art. 74.5 exige la autorización del Consejo de Ministros a los convenios y contratos-programa de los departamentos ministeriales, los organismos autónomos y las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social cuando el gasto que se deriva de ellos es superior a doce millones de euros. Las otras tres cifras salen de otras reglas de la misma ley, no de los convenios: el umbral del art. 74.5 es el más alto de la familia.

El art. 73.4 dice que el reconocimiento «comporta la propuesta de pago correspondiente»: quien reconoce la obligación propone el pago, pero no lo ordena. La orden de pago es el distractor tentador, pero es otro acto y pertenece a otra fase. La reserva de crédito la hace la aprobación y la vinculación de la Hacienda nace con el compromiso: las dos ocurren antes del reconocimiento.

El art. 73.1 extiende las fases a las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo. El presupuesto estimativo es el régimen contrario, y por eso es el distractor que hay que saber descartar: la ley no lo nombra entre los que se gestionan por fases. Recibir transferencias no decide el régimen de gestión, y el artículo no mete en la lista al sector público empresarial en bloque.

El art. 73.3 dice que el compromiso acuerda la realización de gastos previamente aprobados «por un importe determinado o determinable». La cuantía cierta o aproximada es la de la aprobación (73.2), la fase anterior, que todavía puede trabajar con una estimación: es la celda vecina y el distractor que hay que saber descartar. El compromiso no se mide por el crédito entero, del que la aprobación reserva la totalidad o una parte, y lo que acredita el acreedor no fija el importe del compromiso: sirve más adelante, para reconocer la obligación.

Es la definición de la aprobación del art. 73.2: el acto que autoriza un gasto determinado y le reserva crédito. Que la ley use el verbo «autorizar» al definirla no crea otra fase: la primera fase se llama aprobación. El compromiso viene después y acuerda realizar un gasto ya aprobado; el reconocimiento declara un crédito exigible contra la Hacienda, y la ordenación del pago se refiere ya a pagar, no a reservar crédito.

El art. 75.3 las trata como intermediarias: reciben la orden de pago para su posterior entrega a los acreedores, igual que las entidades colaboradoras de la Ley General de Subvenciones y otros agentes mediadores en el pago. El acreedor sigue siendo el mismo, así que la habilitación no ocupa su lugar; tampoco ordena el pago, que sigue siendo función del Ordenador general, ni reconoce obligaciones, que es una fase anterior y corresponde al órgano gestor.

El art. 70.2 orienta los sistemas de gestión y control de los gastos públicos a asegurar la realización de los objetivos finales de los programas presupuestarios, y a informar de su cumplimiento, de las desviaciones y de sus causas. Lo que se mide es si el programa logra lo que se propuso, no cuánto crédito se gasta ni cuánto se ahorra sobre lo consignado; y el equilibrio entre ingresos y gastos es un objetivo de la estabilidad presupuestaria, no el fin de estos sistemas.