La ejecución del gasto del Estado: fases, documentos contables, caja fija y pagos a justificar 

El art. 78.4 limita la cuantía global de los fondos de maniobra de todos los centros de gestión de una misma entidad al tres por ciento de los créditos de su capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto vigente. El 7 % es el distractor tentador: el mismo apartado permite al ministro competente elevar el porcentaje hasta ahí, pero eso es el techo de la elevación, no el límite que la ley fija de entrada. El 1 % y el 10 % no son el límite de estos fondos.

La regla 76 distingue cuatro tipos de gasto dentro de esta sección: gastos contractuales, expropiaciones, material no inventariable y otros gastos ordinarios, e indemnizaciones por razón de servicio. Las subvenciones, paccionadas o no, y las transferencias tienen su propia sección a partir de la regla 81, y las retribuciones del personal se tramitan en otra sección del mismo capítulo III. Ojo: la indemnización que no es por razón de servicio no va aquí, sino con las transferencias (regla 88).

La disposición adicional junta en una única cuenta del Banco de España, en la agrupación «Tesoro Público. Provisiones de fondos», todo lo que una pagaduría, caja o habilitación recibe para gastos sin justificación previa: los pagos a justificar, la caja fija y las operaciones comerciales. La separación entre unos y otros es contable (art. 8.1), no de cuentas.

La regla 22.2 separa los dos tramos: un documento D de ejercicio corriente por lo que toca al presupuesto en curso y, en su caso, un documento D de ejercicios posteriores que detalla la distribución por anualidades de lo que se financiará con presupuestos futuros. No se carga todo al ejercicio corriente ni se espera a cada nuevo ejercicio para comprometer. El AD es el documento mixto para cuando autorización y compromiso se acuerdan en un solo acto, que no es el caso.

El apartado séptimo.5, añadido con efectos del 27 de junio de 2026, ajusta estas propuestas a las necesidades reales de liquidez de quien las cobra. En los capítulos 4 y 7 (transferencias corrientes y de capital) el tope es la doceava parte del crédito definitivo anual del capítulo. La cuarta parte es el tope del apartado séptimo.5.2, que rige para los capítulos 2, 6 y 8 y solo cuando su crédito definitivo anual pasa de 50 millones de euros. En los dos casos el órgano del Tesoro puede acordar superarlo, previa justificación motivada de la entidad beneficiaria.

El art. 1.3 cierra el grifo: mientras una caja pagadora no haya justificado, pasados los plazos o sus prórrogas, la inversión de los fondos que recibió antes, no se le pueden expedir nuevas órdenes de pago «a justificar». Por eso la fiscalización de cada orden mira la situación de la caja (art. 3.2.d). El real decreto no recorta el siguiente libramiento, ni suspende al cajero, ni cobra lo pendiente del anticipo de caja fija, que es otra figura con sus propios fondos. La regla tiene hoy salvedades fuera de este real decreto: el ministro, o el presidente o director del organismo, puede autorizar una orden específica para evitar daños en el funcionamiento de los servicios (art. 24 del Real Decreto 2188/1995), y en los gastos de emergencia la falta de cuenta no paraliza nuevos libramientos (Instrucción de operatoria contable).

Para las costas procesales, la nota 34 toma la fecha de la comunicación al órgano administrativo para que las abone. Las otras tres son fechas que la orden usa para otros gastos de las sentencias: la firmeza, para la indemnización principal y sus intereses compensatorios; la notificación al órgano, solo cuando no consta la fecha de firmeza; y el pago de la sentencia, para los intereses del art. 106.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

La introducción del capítulo 2 lo prohíbe sin excepciones: no pueden imputarse a sus créditos los gastos destinados a satisfacer cualquier tipo de retribución por los servicios prestados o los trabajos realizados por el personal dependiente, «cualquiera que sea la forma de esa dependencia». Ni el horario, ni la forma de pago, ni el tipo de vínculo cambian nada: lo que se paga al personal por su trabajo no es gasto corriente en bienes y servicios.

La Resolución declara imputables al capítulo 2 los gastos en bienes que reúnan «algunas de las características siguientes» y las enumera: fungibles, de duración previsiblemente inferior al ejercicio, no inventariables y previsiblemente reiterativos. No exige las cuatro a la vez ni hace imprescindible ninguna en concreto, así que ni la fungibilidad ni la falta de inventario son por sí solas condición necesaria.

El apartado tercero.4 prohíbe mezclar en un documento con la fase O facturas registradas en el Registro Contable de Facturas y facturas exceptuadas de él, con una única salvedad: los documentos ADOK de reposición de los anticipos de caja fija. Los OK de contratos centralizados tienen en la orden una regla propia, pero sobre quién los autoriza, no sobre la mezcla de facturas; el «Anexo adicional de facturas» solo sirve para consignar los códigos del registro, y la orden no abre ninguna excepción para presupuestos cerrados.

La regla 18.1 devuelve la anulación a quien pidió la retención: ese órgano expide el RC negativo y lo remite a la oficina de contabilidad. Puede ser el servicio gestor, si retuvo para gastar, o la oficina presupuestaria o la Dirección General de Presupuestos, si retuvieron para una transferencia o una baja (reglas 14 a 15); por eso la oficina presupuestaria no es la respuesta en general. La oficina de contabilidad registra la anulación y, hecho el registro, el sistema emite una certificación para el órgano solicitante (regla 18.4), pero no la insta.

La regla 14.2 cambia quién registra, no lo que se registra: con esa autorización, el servicio gestor no remite los RC a la oficina de contabilidad y los registra él mismo en el sistema. El documento RC se sigue expidiendo, y el certificado tampoco desaparece: el servicio gestor lo obtiene del Sistema de Información Contable y lo incorpora al expediente de gasto. La oficina de contabilidad no los registra, ni con comprobación ni sin ella.

La regla 32 reparte el trabajo en dos pasos: la oficina de contabilidad pone de manifiesto el retraso en un informe, y lo remite a la Unidad Central de Caja del departamento para que sea esta quien requiera a la caja pagadora la presentación de la cuenta. La oficina de contabilidad no se dirige a la caja directamente, la Intervención Delegada no lo traslada al Tribunal de Cuentas y la regla no anula el libramiento: lo que pide es la cuenta.

La regla 86.3 fija el orden: el expediente de gasto se aprueba, con su documento A, antes de publicar la convocatoria; cuando se aprueba la concesión se expide el D, y cuando se cumplen las condiciones, el OK (86.4). Ni el fin del plazo de solicitudes ni la concesión son el momento de aprobar el gasto: para entonces el gasto ya tiene que estar aprobado.

El apartado vigésimo tercero.1.a) define el CA como el documento de «Certificaciones anticipadas»: registra las certificaciones de obra que se extienden y aprueban excediendo del importe de la anualidad en curso, y también su cesión. La cancelación de los anticipos de Tesorería tiene sus propios documentos en el apartado decimotercero; las operaciones devengadas a 31 de diciembre tienen su propio documento, y el certificado de existencia de crédito se pide con el RC.

La regla 29.2.c se conforma con una de dos cosas: que la caja haya justificado todos los libramientos de esta clase que recibió antes, o que siga dentro de los plazos legales para justificarlos. Tener fondos pendientes no impide contabilizar la propuesta mientras el plazo no haya vencido; por eso es falso exigir que no quede ninguno. La regla no dice nada de la caja fija ni de fianzas.

El apartado noveno.a) destina el documento de control de pagos a justificar a tres registros posteriores al libramiento: las prórrogas autorizadas de los plazos de justificación, la presentación de la cuenta justificativa y su aprobación. La expedición del libramiento no está entre ellos. La distribución de fondos entre cajas pagadoras es del documento de adopción/distribución de anticipos de caja fija, y la reposición de fondos pertenece a la caja fija, no a los pagos a justificar.

La regla 83.3 no separa la autorización del compromiso: dictado el acuerdo de concesión de la subvención nominativa, el Servicio gestor formula un AD o un ADOK y lo envía a contabilidad con el acuerdo. Si fue un AD, los OK llegan al vencer las obligaciones (regla 83.4). Un A primero y un D después es la secuencia de otras subvenciones de la Instrucción, no la de la nominativa, y un OK solo no recoge la autorización ni el compromiso, que se formulan con el acuerdo. Un D sin aprobación dejaría el compromiso sin la fase que la Ley General de Subvenciones también exige antes de la concesión directa (art. 34.1). El mismo procedimiento sirve para las transferencias consignadas nominativamente en la ley de presupuestos (regla 89).

La regla 6 exige retener el importe antes de tramitar el expediente de transferencia, y su punto 3 ata a esa retención el MC de signo negativo: en él se consigna el número de registro contable de la retención efectuada con anterioridad. Así la baja se apoya en un saldo que ya estaba apartado para ella. La regla no referencia el MC negativo al positivo, que nace a la vez, ni al número del acuerdo o del expediente.

El artículo 12 enumera lo que se le imputa —retribuciones básicas, complementarias y en especie, la indemnización por destino en el extranjero, las retribuciones de funcionarios en prácticas y la contribución al plan de pensiones— y cierra con una prohibición: los incentivos al rendimiento no se atienden en ningún caso con cargo a él. Tienen su propio artículo, el 15, «Incentivos al rendimiento», donde están la productividad y las gratificaciones.