El Gobierno: composición, organización y órganos de apoyo

La letra b) del artículo 4.1 da a los Ministros la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento. Las otras tres no caben tampoco por la letra c), porque la ley y la Constitución las atribuyen a otro órgano: aprobar los reales decretos-leyes y los legislativos y adoptar planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración General del Estado son funciones del Consejo de Ministros (art. 5.1, letras c y j), y proponer al Rey el nombramiento y la separación de los Ministros es del Presidente (art. 2.2.k y art. 100 de la Constitución).

El artículo 8.4 lo excluye sin salvedades: en ningún caso puede la Comisión adoptar decisiones o acuerdos por delegación del Gobierno. Los asuntos que afectan a varios Ministerios los puede analizar o discutir si se los somete su presidente (art. 8.5.b), pero eso no es decidir; quien sí puede recibir funciones del Consejo de Ministros por delegación son las Comisiones Delegadas (arts. 6.4.d y 20.2).

La disposición adicional segunda remite la organización, el funcionamiento y el régimen interior del Consejo de Estado a su Ley Orgánica y a su Reglamento, en garantía de la autonomía que le corresponde como supremo órgano consultivo del Gobierno. No es uno de los órganos de colaboración y apoyo que regula el título I, las directrices vinculantes del Consejo de Ministros son para los órganos de la Administración General del Estado (art. 5.1.j), y las instrucciones del Secretariado son para tramitar asuntos ante los órganos colegiados del Gobierno (art. 9.4).

El artículo 7.1 los define como órganos superiores de la Administración General del Estado, directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad de un Departamento o de la Presidencia. No son miembros del Gobierno (art. 1.2), aunque puedan asistir al Consejo de Ministros (art. 5.2); los órganos de apoyo político y técnico son los Gabinetes (art. 10.1).

La letra c) del artículo 6.4 les encarga resolver los asuntos que afecten a más de un Ministerio y no requieran ser elevados al Consejo de Ministros: hacen falta las dos condiciones. Un asunto de un solo Departamento no es materia de una Comisión Delegada por esta letra, y la ley no prevé que resuelvan por urgencia a reserva de ratificación.

Según el artículo 6.1, la creación, modificación y supresión de las Comisiones Delegadas la acuerda el Consejo de Ministros mediante real decreto, y al Presidente le corresponde la propuesta. Es el reparto contrario al de los Departamentos Ministeriales, que crea el propio Presidente (art. 2.2.j). La Comisión General no puede adoptar decisiones por delegación del Gobierno (art. 8.4).

El artículo 8.1 integra la Comisión General con los Secretarios de Estado y los Subsecretarios y dice que «asistirá igualmente» el Abogado General del Estado, sin condición. Los demás altos cargos con rango de Secretario de Estado o Subsecretario solo asisten si los convoca «el Presidente» por razón de la materia: es el caso, si tienen ese rango, del Interventor General o del Director del Gabinete del Presidente, que no asisten por derecho propio. Al Presidente del Consejo de Estado el artículo no lo nombra.

La letra c) del artículo 2.2 atribuye al Presidente proponer al Rey la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales previa deliberación del Consejo de Ministros. La autorización previa del Congreso es el requisito de otra propuesta del Presidente, la del referéndum consultivo (letra e); el dictamen del Consejo de Estado precede a los reglamentos ejecutivos (art. 5.1.h), y el refrendo del Presidente del Congreso es el de la disolución que sigue a una investidura fallida (art. 99.5 de la Constitución), no un trámite previo a la propuesta del Presidente del Gobierno.

El artículo 8.2 da la presidencia de la Comisión General a un Vicepresidente del Gobierno y, solo en su defecto, al Ministro que el propio artículo nombra. El Presidente del Gobierno preside el Consejo de Ministros, no esta Comisión; ningún Secretario de Estado la preside, y el Ministro que corresponda según el orden de precedencia de los Departamentos solo entra en caso de ausencia de quien la preside, no en primer término.

La letra d) del artículo 9.1 da al Secretariado del Gobierno, como órgano de apoyo del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas y de la Comisión General, el archivo y custodia de las convocatorias, órdenes del día y actas de sus reuniones. Con las Secretarías Técnicas de las Comisiones Delegadas solo colabora (letra c), y la Comisión General y el Gabinete de la Presidencia no tienen esa función.

El artículo 1.2 compone el Gobierno con el Presidente, el Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y los Ministros, y en esa lista no están los Secretarios de Estado, ni siquiera los de la Presidencia: son órganos superiores de la Administración General del Estado (art. 7.1). Un Vicepresidente es miembro tenga o no Departamento, y el Ministro sin cartera es un Ministro, solo que sin Departamento (art. 4.2).

El artículo 6.5 declara secretas las deliberaciones de las Comisiones Delegadas, igual que las del Consejo de Ministros (art. 5.3). Reservadas son las de otro órgano, la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (art. 8.4).

El artículo 3.1 no da a los Vicepresidentes funciones propias: les corresponden las que les encomiende el Presidente. Coordinar a los demás miembros del Gobierno es tarea del Presidente (art. 2.1); el Consejo de Ministros solo puede delegar sus funciones administrativas en las Comisiones Delegadas (art. 20.2), y el artículo 3.1 no remite a su real decreto de nombramiento, sino al encargo del Presidente.

El artículo 6.2 enumera cinco extremos: el miembro del Gobierno que preside la Comisión, quiénes la integran, sus funciones, el miembro al que corresponde la Secretaría y su régimen interno de funcionamiento, en particular el de convocatorias y suplencias. Los medios materiales y personales los menciona la ley para otro real decreto, el de los Ministros sin cartera (art. 4.2).

La letra d) del artículo 5.1 da al Consejo de Ministros acordar la negociación y firma de Tratados internacionales, así como su aplicación provisional. Las otras tres son atribuciones del Presidente del Gobierno: plantear la cuestión de confianza, aunque sea previa deliberación del Consejo, establecer el programa político del Gobierno e impartir instrucciones a los demás miembros (art. 2.2, letras d, b y m).

El artículo 5.2 nombra a los Secretarios de Estado, y solo de forma genérica a otros altos cargos, que pueden asistir excepcionalmente cuando sean convocados. Los Subsecretarios se sientan en otro órgano, la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (art. 8.1), y ni ellos, ni los Directores generales, ni los Directores de Gabinete aparecen nombrados en el artículo 5.2.

El artículo 10.1 prohíbe a los miembros de los Gabinetes adoptar en ningún caso actos o resoluciones que correspondan a los órganos de la Administración, y solo permite a sus directores dictar los actos administrativos propios de la jefatura de la unidad que dirigen. La prohibición no se salva por delegación: lo que se dicta por delegación se considera dictado por el órgano delegante (art. 9.4 de la Ley 40/2015), así que seguiría siendo un acto de ese órgano, que el «en ningún caso» veda; y el artículo 20.1.b de la Ley 50/1997 no pone a los Gabinetes entre aquellos en quienes puede delegar el Ministro. Tampoco lo salva un encargo del Consejo de Ministros, ni la prohibición distingue los actos de trámite.

La letra i) del artículo 5.1 pone entre las funciones del Consejo de Ministros crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales. Al Presidente le corresponde crear los Departamentos y las Secretarías de Estado (art. 2.2.j), no sus órganos directivos; el Ministro no tiene esa función en el artículo 4.1, y una Comisión Delegada no la tiene atribuida.

La letra h) del artículo 5.1 atribuye al Consejo de Ministros aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes previo dictamen del Consejo de Estado, el supremo órgano consultivo del Gobierno (disposición adicional segunda). Esa letra no pide que las Cortes autoricen o conozcan antes el reglamento, ni que lo delibere una Comisión Delegada: el único trámite previo que nombra es el dictamen.

El artículo 4.2 dice que, si hay Ministros sin cartera, un real decreto determina el ámbito de sus competencias, su estructura administrativa y los medios materiales y personales que se les adscriben. La ley fija la forma: no basta un acuerdo del Consejo de Ministros, ni hace falta una ley, y una orden ministerial no tiene ese rango.