La iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno, y su control

El artículo 26.5 dice que, en todo caso, los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y los de disposiciones reglamentarias deben ser informados por la Secretaría General Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes. El dictamen del Consejo de Estado es preceptivo en ciertos casos —el artículo 5.1.h) lo exige para los reglamentos de desarrollo y ejecución de las leyes—, pero el 26.7 lo pide cuando fuera preceptivo o se considere conveniente, no «en todo caso». La aprobación previa en materia organizativa y el informe sobre la distribución de competencias, del mismo 26.5, solo se piden cuando la norma afecta a esas materias.

El último párrafo del artículo 26.2 exige dar un tiempo suficiente para la consulta pública, que en ningún caso será inferior a quince días naturales. Los quince días hábiles son el mínimo de otro trámite, la audiencia e información públicas sobre el texto (art. 26.6): la unidad cambia de un trámite a otro, y es lo que se pregunta.

El artículo 26.5 exige esa aprobación previa cuando la propuesta afecta a la organización administrativa de la Administración General del Estado, a su régimen de personal, a los procedimientos o a la inspección de los servicios, y dice que, si en 15 días no se ha formulado ninguna objeción, se entiende concedida. El silencio de 15 días equivale a aprobación; no abre ningún trámite ante el Consejo de Ministros ni ante el Consejo de Estado, cuyo dictamen, si es preceptivo, sigue su propio curso (art. 26.7), y la ley no prevé reiterar la solicitud.

Según el artículo 26.4, cumplidos los trámites anteriores, el anteproyecto se eleva al Consejo de Ministros, previo sometimiento a la Comisión General, para que decida sobre los trámites ulteriores —en particular, las consultas, dictámenes e informes convenientes— y sobre los términos de su realización, sin perjuicio de los legalmente preceptivos. La aprobación y la remisión a las Cortes llegan al final, cumplidos los trámites (art. 26.8), y en ese primer momento solo si razones de urgencia lo aconsejan y se han cumplido ya los trámites preceptivos: nunca a la espera de los dictámenes.

El artículo 27.2.c) dice que, en la tramitación urgente, la falta de emisión de un dictamen o informe preceptivo en plazo no impide continuar el procedimiento, sin perjuicio de su eventual incorporación y consideración cuando se reciba. No lo suspende, no equivale a un informe favorable y no exige un acuerdo del Consejo de Ministros para seguir.

El artículo 24.2 pone en el primer escalón, juntas, las disposiciones aprobadas por real decreto del Presidente del Gobierno y las acordadas en Consejo de Ministros, y en el segundo las aprobadas por orden ministerial. No distingue entre las dos clases de real decreto ni hace depender el rango de la materia: lo decide el instrumento con que se aprueban.

El artículo 23 fija dos fechas para el comienzo de la vigencia de las leyes y los reglamentos del Gobierno que impongan nuevas obligaciones a quien ejerce una actividad económica o profesional: el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación, con las salvedades que el propio artículo prevé. Los distractores cruzan esas fechas con el 1 de enero y el 2 de julio, que no figuran en la ley.

El artículo 27.1 atribuye al Consejo de Ministros el acuerdo de tramitación urgente, a propuesta del titular del departamento al que corresponda la iniciativa, cuando lo exija la transposición de directivas en plazo o concurran otras circunstancias extraordinarias que no se pudieron prever. La ley no da esa facultad al Presidente del Gobierno, a una Comisión Delegada ni al Ministro de la Presidencia.

El artículo 26.6 fija para la audiencia e información públicas un plazo mínimo de 15 días hábiles, y permite reducirlo hasta un mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas lo justifiquen, dejando constancia en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Los quince días hábiles son el mínimo ordinario, no el reducido.

El artículo 24.1 enumera las formas de las decisiones del Gobierno y de sus miembros: reales decretos legislativos y reales decretos-leyes, reales decretos del Presidente, reales decretos acordados en Consejo de Ministros, acuerdos del Consejo de Ministros, acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas y órdenes ministeriales. Lo que adopta el Presidente reviste la forma de real decreto (letra b); la orden es la forma de las disposiciones y resoluciones de los Ministros (letra f), no del Presidente.

Entre los supuestos en que el artículo 26.2 permite prescindir de la consulta pública está que la propuesta regule aspectos parciales de una materia (letra e). El de las obligaciones es el contrario: se puede prescindir cuando la propuesta no impone obligaciones relevantes a los destinatarios (letra d). Que el texto esté redactado o que el Consejo de Estado lo haya informado no figura entre los seis supuestos, y la concurrencia de cualquiera de ellos se motiva en la Memoria.

El artículo 26.5 da a los informes preceptivos un plazo de diez días, salvo que una norma disponga otra cosa, y de un mes cuando el informe se solicita a otra Administración o a un órgano u organismo dotado de especial independencia o autonomía. Los diez días son el plazo general, no el de otra Administración.

El artículo 29.2 somete «todos los actos y omisiones del Gobierno» al control político de las Cortes Generales, sin dejar fuera las omisiones, los actos administrativos ni los que tienen rango de ley. Que los actos administrativos sean además impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 29.3) no los saca del control político.

El artículo 25.3 no impide elevar una propuesta que no estaba en el Plan Anual Normativo: exige justificar ese hecho en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. La ley no prevé modificar antes el Plan, ni una autorización de la Comisión General, ni un dictamen del Consejo de Estado por esa sola razón.

La letra f) del artículo 24.1 dice que la orden que afecta a varios Departamentos es del Ministro de la Presidencia, pero se dicta a propuesta de los Ministros interesados. Ni el Presidente del Gobierno ni el Consejo de Ministros son quienes la proponen, y las Comisiones Delegadas solo aparecen en la letra e), para la forma de sus propios acuerdos.

El artículo 26.6 solo permite omitir la audiencia e información públicas por graves razones de interés público, y la declara inaplicable a las disposiciones presupuestarias y a las que regulan los órganos, cargos y autoridades del Gobierno o de las organizaciones dependientes o vinculadas a ellas. No tener un impacto significativo en la actividad económica permite prescindir de otro trámite, la consulta pública (art. 26.2.c), no de la audiencia; y las normas que trasponen directivas o imponen obligaciones a quien ejerce una actividad económica no están exceptuadas.

El artículo 29.3 hace impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa los actos, la inactividad y las actuaciones materiales que constituyan una vía de hecho del Gobierno y de los órganos y autoridades que regula la ley, conforme a su ley reguladora. La vía de hecho del Gobierno solo llega al Tribunal Constitucional en amparo y después de agotar la vía judicial (art. 43.1 LOTC; art. 29.4); el cauce que fija el art. 29.3 es el contencioso-administrativo, no el orden civil, el social ni el penal.