El Gobierno: composición, organización y órganos de apoyo

El artículo 10.1 prohíbe a los miembros de los Gabinetes adoptar en ningún caso actos o resoluciones que correspondan a los órganos de la Administración, y solo permite a sus directores dictar los actos administrativos propios de la jefatura de la unidad que dirigen. La prohibición no se salva por delegación: lo que se dicta por delegación se considera dictado por el órgano delegante (art. 9.4 de la Ley 40/2015), así que seguiría siendo un acto de ese órgano, que el «en ningún caso» veda; y el artículo 20.1.b de la Ley 50/1997 no pone a los Gabinetes entre aquellos en quienes puede delegar el Ministro. Tampoco lo salva un encargo del Consejo de Ministros, ni la prohibición distingue los actos de trámite.

La disposición adicional segunda remite la organización, el funcionamiento y el régimen interior del Consejo de Estado a su Ley Orgánica y a su Reglamento, en garantía de la autonomía que le corresponde como supremo órgano consultivo del Gobierno. No es uno de los órganos de colaboración y apoyo que regula el título I, las directrices vinculantes del Consejo de Ministros son para los órganos de la Administración General del Estado (art. 5.1.j), y las instrucciones del Secretariado son para tramitar asuntos ante los órganos colegiados del Gobierno (art. 9.4).

La letra d) del artículo 9.1 da al Secretariado del Gobierno, como órgano de apoyo del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas y de la Comisión General, el archivo y custodia de las convocatorias, órdenes del día y actas de sus reuniones. Con las Secretarías Técnicas de las Comisiones Delegadas solo colabora (letra c), y la Comisión General y el Gabinete de la Presidencia no tienen esa función.

El artículo 8.1 integra la Comisión General con los Secretarios de Estado y los Subsecretarios y dice que «asistirá igualmente» el Abogado General del Estado, sin condición. Los demás altos cargos con rango de Secretario de Estado o Subsecretario solo asisten si los convoca «el Presidente» por razón de la materia: es el caso, si tienen ese rango, del Interventor General o del Director del Gabinete del Presidente, que no asisten por derecho propio. Al Presidente del Consejo de Estado el artículo no lo nombra.

El artículo 8.6 permite a la Comisión General celebrar sesiones, deliberar y aprobar actas a distancia por medios electrónicos siempre que los participantes estén en territorio español y quede acreditada su identidad. La situación excepcional de crisis es la condición de las sesiones a distancia del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas (disposición adicional tercera), no de esta Comisión; y la ley no pide ni una mayoría ni una autorización del Consejo.

La letra j) del artículo 2.2, tras atribuir al Presidente crear, modificar y suprimir por real decreto los Departamentos Ministeriales y las Secretarías de Estado, le encarga también aprobar la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno. Las Comisiones Delegadas se configuran en el real decreto de su creación, que acuerda el Consejo de Ministros (art. 6), y el Secretariado del Gobierno se integra en la estructura orgánica de un Ministerio, como prevea el real decreto de estructura de ese Ministerio (art. 9.3).

La letra i) del artículo 5.1 pone entre las funciones del Consejo de Ministros crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales. Al Presidente le corresponde crear los Departamentos y las Secretarías de Estado (art. 2.2.j), no sus órganos directivos; el Ministro no tiene esa función en el artículo 4.1, y una Comisión Delegada no la tiene atribuida.

La letra d) del artículo 5.1 da al Consejo de Ministros acordar la negociación y firma de Tratados internacionales, así como su aplicación provisional. Las otras tres son atribuciones del Presidente del Gobierno: plantear la cuestión de confianza, aunque sea previa deliberación del Consejo, establecer el programa político del Gobierno e impartir instrucciones a los demás miembros (art. 2.2, letras d, b y m).

La letra b) del artículo 4.1 da a los Ministros la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento. Las otras tres no caben tampoco por la letra c), porque la ley y la Constitución las atribuyen a otro órgano: aprobar los reales decretos-leyes y los legislativos y adoptar planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración General del Estado son funciones del Consejo de Ministros (art. 5.1, letras c y j), y proponer al Rey el nombramiento y la separación de los Ministros es del Presidente (art. 2.2.k y art. 100 de la Constitución).

El artículo 5.2 nombra a los Secretarios de Estado, y solo de forma genérica a otros altos cargos, que pueden asistir excepcionalmente cuando sean convocados. Los Subsecretarios se sientan en otro órgano, la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (art. 8.1), y ni ellos, ni los Directores generales, ni los Directores de Gabinete aparecen nombrados en el artículo 5.2.

El artículo 1.2 compone el Gobierno con el Presidente, el Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y los Ministros, y en esa lista no están los Secretarios de Estado, ni siquiera los de la Presidencia: son órganos superiores de la Administración General del Estado (art. 7.1). Un Vicepresidente es miembro tenga o no Departamento, y el Ministro sin cartera es un Ministro, solo que sin Departamento (art. 4.2).

La letra l) del artículo 2.2 pone entre las atribuciones del Presidente del Gobierno resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios. La ley se los da expresamente a él: no están entre las funciones del Consejo de Ministros (art. 5.1), y la letra c) del artículo 6.4, que deja a las Comisiones Delegadas resolver asuntos que afectan a más de un Ministerio, no desplaza esta atribución específica. El artículo 61.j de la Ley 40/2015 lo confirma desde el otro lado: el Ministro solo resuelve los conflictos de atribuciones que le correspondan y plantea los que procedan con otros Ministerios. El Consejo de Estado es un órgano consultivo (disposición adicional segunda).

El artículo 6.2 enumera cinco extremos: el miembro del Gobierno que preside la Comisión, quiénes la integran, sus funciones, el miembro al que corresponde la Secretaría y su régimen interno de funcionamiento, en particular el de convocatorias y suplencias. Los medios materiales y personales los menciona la ley para otro real decreto, el de los Ministros sin cartera (art. 4.2).

El artículo 6.5 declara secretas las deliberaciones de las Comisiones Delegadas, igual que las del Consejo de Ministros (art. 5.3). Reservadas son las de otro órgano, la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (art. 8.4).

La letra f) del artículo 5.1 da al Consejo de Ministros declarar los estados de alarma y de excepción. El de sitio no lo declara: propone al Congreso de los Diputados su declaración. Por eso las tres opciones que incluyen el estado de sitio son falsas.

La letra c) del artículo 2.2 atribuye al Presidente proponer al Rey la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales previa deliberación del Consejo de Ministros. La autorización previa del Congreso es el requisito de otra propuesta del Presidente, la del referéndum consultivo (letra e); el dictamen del Consejo de Estado precede a los reglamentos ejecutivos (art. 5.1.h), y el refrendo del Presidente del Congreso es el de la disolución que sigue a una investidura fallida (art. 99.5 de la Constitución), no un trámite previo a la propuesta del Presidente del Gobierno.

El artículo 8.4 declara reservadas las deliberaciones de la Comisión General. Secretas son las del Consejo de Ministros y las de las Comisiones Delegadas (arts. 5.3 y 6.5), los dos órganos colegiados del Gobierno.

Según el artículo 6.1, la creación, modificación y supresión de las Comisiones Delegadas la acuerda el Consejo de Ministros mediante real decreto, y al Presidente le corresponde la propuesta. Es el reparto contrario al de los Departamentos Ministeriales, que crea el propio Presidente (art. 2.2.j). La Comisión General no puede adoptar decisiones por delegación del Gobierno (art. 8.4).

El artículo 8.3 encarga la Secretaría al Subsecretario que nombra y, en caso de ausencia, vacante o enfermedad, al Director del Secretariado del Gobierno, que además ejerce la secretaría adjunta de la Comisión (art. 9.3). La siguiente autoridad en rango presente es la regla para la interrupción transitoria de la asistencia de quien la preside (art. 8.2), y la ley no deja la suplencia del Secretario a la designación del presidente ni al orden de precedencia de los Subsecretarios.

El artículo 10.3 encarga al Consejo de Ministros fijar las retribuciones de los miembros de los Gabinetes, dentro de las consignaciones presupuestarias y adecuándolas a las de la Administración General del Estado. No las fija el cargo al que sirve el Gabinete ni su director, y la Comisión General no adopta decisiones por delegación del Gobierno (art. 8.4).