La iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria

El artículo 128.3 remite la jerarquía de las disposiciones administrativas a lo que establezcan las leyes, y añade que ninguna puede vulnerar los preceptos de otra de rango superior. No la fija el Gobierno por real decreto, y ni la fecha de aprobación ni el ámbito territorial deciden el rango.

El plan se hace público cada año y recoge lo que se elevará para su aprobación en el año siguiente, no en el año en curso. No abarca dos años ni el resto de la legislatura.

El artículo 128.2 cierra a los reglamentos las materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas autonómicas, además de impedirles vulnerar la Constitución o las leyes. Ni la organización interna, ni la existencia de otro reglamento de igual rango, ni quedar fuera del Plan Anual Normativo figuran entre esos límites.

La consulta pública del 133.1 va antes de redactar nada: con carácter previo a la elaboración del anteproyecto, a través del portal web de la Administración competente. Publicar el texto ya redactado para dar audiencia a los afectados es otro trámite, el del 133.2, que se hace «sin perjuicio de la consulta previa».

El tercer párrafo del artículo 127 permite al Gobierno de la Nación aprobar reales decretos-leyes y reales decretos legislativos. La ley de bases no la aprueba el Gobierno, sino las Cortes Generales al delegarle la potestad (art. 82 de la Constitución), y los reales decretos y las órdenes ministeriales son disposiciones reglamentarias, sin rango de ley.

La clave está en el «respectivamente» del 129.1: la exposición de motivos es para los anteproyectos de ley y el preámbulo, para los proyectos de reglamento. Elegir la exposición de motivos es intercambiar las dos piezas del par; la parte dispositiva no es el lugar de esta justificación.

El artículo 129.1 enumera seis principios: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. La accesibilidad no está entre ellos. Tienta porque el 129.5 pide un acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa, pero lo hace como contenido del principio de transparencia, no como principio propio.

La ley entró en vigor al año de su publicación, el 2 de octubre de 2016, pero la disposición final séptima difiere hasta el 2 de abril de 2021 los efectos de estas previsiones (y las del registro de empleados públicos habilitados). Octubre de 2018 y octubre de 2020 son las fechas de redacciones anteriores de esta misma disposición, que ya no rigen.

Es el principio de proporcionalidad (129.3): la regulación imprescindible y la medida menos restrictiva. La palabra «necesidad» del enunciado tienta, pero el principio de necesidad, junto al de eficacia, pide otra cosa: una razón de interés general, fines claros y el instrumento más adecuado (129.2). La eficiencia consiste en evitar cargas innecesarias o accesorias (129.6).

El 133.4 permite prescindir de los tres trámites en las normas presupuestarias u organizativas de las Administraciones y de sus organizaciones dependientes o vinculadas, o cuando concurran razones graves de interés público. Que la norma afecte a derechos e intereses legítimos es justo lo que obliga a publicar el texto para audiencia (133.2); figurar en el Plan Anual Normativo o la decisión del centro directivo no están entre las causas.

El artículo 132.2 manda publicar el plan aprobado en el Portal de la Transparencia de la Administración correspondiente. El «Boletín Oficial del Estado» tienta porque es el diario oficial donde se publican las normas para entrar en vigor (131), pero el plan solo recoge las iniciativas previstas para el año siguiente.