El marco institucional, la adhesión y la retirada en el Tratado de la Unión Europea

Es el Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros (el COREPER), formado por representantes de los Estados, como el propio Consejo. El Consejo de Asuntos Generales es una formación del Consejo y vela por la coherencia entre las demás, pero no es quien prepara sus trabajos. El Comité Económico y Social solo tiene funciones consultivas, y el Parlamento es una institución distinta.

La representación es «decrecientemente proporcional» —los Estados pequeños están sobrerrepresentados por habitante— y la encierran dos topes por Estado: seis diputados como suelo y noventa y seis escaños como techo.

La Comisión tiene una responsabilidad colegiada ante el Parlamento, y por eso la censura no es individual: dimiten todos sus miembros, y el Alto Representante deja el cargo que ejerce en la Comisión. Que un miembro concreto dimita es otra vía: lo puede pedir el Presidente de la Comisión.

El Tribunal de Cuentas es una institución distinta, que fiscaliza las cuentas y no juzga. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos no es de la Unión: es del Consejo de Europa. Y los tribunales nacionales aplican el Derecho de la Unión, pero no forman parte de su Tribunal de Justicia.

Son siete: Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión, Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Banco Central Europeo y Tribunal de Cuentas. El Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones no son instituciones: ejercen funciones consultivas.

Lo dice el mismo artículo que regula el Tribunal de Justicia de la Unión: las vías de recurso las ponen los Estados, porque el Derecho de la Unión lo aplican sobre todo sus propios jueces. El Tribunal garantiza el respeto del Derecho al interpretar y aplicar los Tratados, pero no organiza los recursos nacionales.

Está al frente de esa política y la ejecuta como mandatario del Consejo. No la ejecuta por mandato de la Comisión, del Parlamento Europeo ni de cada Estado miembro.

Propone el Consejo Europeo, por mayoría cualificada y teniendo en cuenta el resultado de las elecciones europeas; elige el Parlamento, por mayoría de los miembros que lo componen, que es más exigente que la de los votos emitidos. Si el candidato no la obtiene, el Consejo Europeo tiene un mes para proponer otro. El Consejo —los ministros— no interviene en este paso.

Dos reuniones por semestre, y quien convoca es su propio Presidente, que también convoca las extraordinarias cuando la situación lo exige. La presidencia rotatoria es la de las formaciones del Consejo, no la del Consejo Europeo.

Un juez por cada Estado miembro, asistido por abogados generales. Los fiscales europeos no forman parte del Tribunal de Justicia ni lo asisten. El Tribunal General, al que el Tratado da «al menos» un juez por Estado, tiene hoy más de uno; pero el enunciado pregunta por el Tribunal de Justicia, y ahí el Tratado dice uno, no dos.

El Tratado le da al Parlamento Europeo esas dos funciones «conjuntamente con el Consejo», y el artículo del Consejo repite la frase vista desde el otro lado. El Consejo Europeo, pese al nombre, es una institución distinta del Consejo; la Comisión ejecuta el presupuesto, pero no lo aprueba, y el Tribunal de Cuentas no legisla.

El Consejo de Asuntos Generales prepara las reuniones del Consejo Europeo y garantiza su seguimiento, además de velar por la coherencia entre formaciones. El de Asuntos Exteriores, el otro que nombra el Tratado, elabora la acción exterior de la Unión.

La decisión de retirarse es del propio Estado, conforme a sus normas constitucionales: ninguna institución la autoriza ni la adopta por él. Lo que celebra el Consejo, por mayoría cualificada y previa aprobación del Parlamento Europeo, es el acuerdo que fija la forma de la retirada, que llega después de la decisión y no la sustituye.

Al menos cuatro. Si no se reúnen cuatro, la mayoría cualificada se considera alcanzada aunque no se llegue al umbral de población: un bloqueo no puede venir solo de tres Estados, por grandes que sean.

El Tratado lo dice con esas palabras: «No ejercerá función legislativa alguna». Su papel es dar a la Unión los impulsos necesarios y definir sus orientaciones y prioridades políticas generales, que es más que emitir dictámenes. Quien confunde las dos instituciones de nombre parecido cae en el «Sí»: el Consejo Europeo no legisla ni con el Parlamento ni en la política exterior y de seguridad común.

La cuestión prejudicial la plantea un juez nacional que tiene que aplicar el Derecho de la Unión y duda de su interpretación o de la validez de un acto. Las personas, los Estados y las instituciones acuden al Tribunal por la vía de los recursos, que es otra letra del mismo apartado.

Elección directa por la ciudadanía —sufragio universal directo, libre y secreto— y mandato de cinco años. Las opciones con sufragio indirecto contradicen lo primero, y las de cuatro años, lo segundo.

Es una doble mayoría: al menos el 55 % de los miembros del Consejo, con un mínimo de quince, y que representen a Estados que reúnan al menos el 65 % de la población de la Unión. La trampa habitual es cruzar los porcentajes: el menor va con los miembros y el mayor, con la población.

El Tratado lo dice en una frase: la Unión establecerá una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro. Las otras cruzan las piezas: el Tratado no establece una unión política con el euro, y la aduanera no es la unión que tiene moneda.

El Consejo Europeo no lo nombra solo: hace falta la aprobación del Presidente de la Comisión, y por el mismo procedimiento puede ponerse fin a su mandato. Ni el Presidente del Consejo Europeo, ni el Consejo de Asuntos Exteriores, ni el Comité de Representantes Permanentes tienen que aprobar el nombramiento.