El ámbito del orden contencioso-administrativo

El art. 2.a) somete a este orden tres aspectos de los actos del Gobierno y de los Consejos de Gobierno autonómicos: la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, sus elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que procedan. Lo hace «cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos», y esa frase es la que desarma el distractor tentador, el que excluye el acto por ser político. La oportunidad política no la controla el juez, y la ley no reserva la impugnación a ningún parlamento.

El art. 2.b) distingue: de los contratos administrativos conoce este orden; de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas, solo los actos de preparación y de adjudicación, que la Administración dicta antes de contratar. El cumplimiento, la extinción, la interpretación de las cláusulas o el pago del precio son ya la vida del contrato privado, y el art. 2.b) no los trae aquí. El distractor tentador es el cumplimiento, que sí se discute en este orden cuando el contrato es administrativo.

El art. 5.3 protege a quien acudió a este orden siguiendo las indicaciones de la notificación del acto, o con una notificación defectuosa: si presenta en plazo la nueva demanda ante el órgano competente del otro orden, se entiende presentada en la fecha en que se inició el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo. No cuenta la fecha de la nueva demanda ni la de notificación de la resolución. La tentadora es la de interposición del recurso, pero la ley retrotrae más: al inicio del plazo.

La jurisdicción contencioso-administrativa es improrrogable (art. 5.1): las partes no pueden extenderla a un asunto ajeno con su silencio ni con su conformidad, y de ahí que falle la opción de seguir adelante. Por eso el art. 5.2 obliga al órgano a apreciar de oficio la falta de jurisdicción y a resolver sobre ella, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal. No espera a que la alegue la demandada, y el Fiscal es oído, no encargado de alegarla.

Una disputa de competencia entre dos órganos de un mismo ministerio es un conflicto de atribuciones entre órganos de una misma Administración, y el art. 3.c) lo deja fuera de este orden, como los conflictos de jurisdicción entre los juzgados y tribunales y la Administración. Se resuelve dentro de la propia Administración, no ante el juez: no lo traen aquí ni el interesado ni el silencio del superior común. Tampoco va al Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, que es el de los conflictos entre los tribunales y la Administración.

El art. 3.d) saca de este orden los recursos directos o indirectos contra las normas forales fiscales de las Juntas Generales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, y los atribuye en exclusiva al Tribunal Constitucional, en los términos de la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica. Es una excepción expresa: sin ella, esas normas seguirían el régimen común de los tribunales de este orden, y por eso tienta el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. Ni el Supremo ni la Audiencia Nacional conocen de ellas.

Las corporaciones de Derecho público, como los colegios profesionales, no son una de las Administraciones públicas del art. 1.2, pero el art. 2.c) lleva a este orden sus actos y disposiciones adoptados en el ejercicio de funciones públicas: cuando ordenan la profesión o sancionan a un colegiado, actúan como una Administración. Lo decisivo es la función, no qué órgano adopta el acuerdo ni quién lo recurre. Y las relaciones con su personal laboral son materia del orden social.

El art. 1.1 lleva a este orden las disposiciones generales de rango inferior a la ley, y un reglamento aprobado por real decreto lo es: es una norma del Gobierno subordinada a la ley. El real decreto-ley y la ley autonómica tienen rango de ley y quedan fuera de esa categoría. El Reglamento del Congreso tienta por su nombre, pero no es un reglamento administrativo: es la norma con la que la Cámara se organiza, tiene valor de ley y no es obra de ninguna Administración pública.

El art. 2.d) trae a este orden dos cosas: los actos de control o fiscalización que la Administración concedente dicta sobre los del concesionario cuando estos implican el ejercicio de potestades administrativas, y los actos del propio concesionario solo cuando la legislación sectorial permite recurrirlos directamente aquí. Fuera de ese caso, a este orden llega el acto de control de la Administración, no el del concesionario. Que la Administración concedente no haya fiscalizado en plazo, una reclamación previa del usuario o que el capital sea público no hacen recurrible el acto del concesionario.

El art. 1.2 entiende por Administraciones públicas la del Estado, las de las comunidades autónomas, las entidades que integran la Administración local y las entidades de Derecho público dependientes o vinculadas a cualquiera de ellas: lo decisivo es la personalidad jurídico-pública. La sociedad mercantil y la fundación forman parte del sector público, pero son personas de Derecho privado y la lista no las nombra; pertenecer al sector público no basta para ser Administración. La asociación de utilidad pública sigue siendo una entidad privada.

El art. 4.2 limita el alcance de lo que el órgano contencioso-administrativo decide sobre una cuestión prejudicial: no produce efectos fuera del proceso en que se dicta y no vincula al orden jurisdiccional al que la cuestión pertenece. No hace cosa juzgada en ese otro orden, ni lo vincula de forma provisional, ni sirve para otros recursos contencioso-administrativos. La opción que la extiende a otros recursos de este orden es la tentadora, porque acierta al negar el efecto en el otro orden y falla al extenderlo fuera del proceso.

El art. 3.b) excluye de este orden el recurso contencioso-disciplinario militar, que corresponde a la jurisdicción militar. Los otros tres asuntos sí son de este orden: los actos del Consejo General del Poder Judicial y la actuación de la Administración electoral, porque el art. 1.3 los nombra expresamente, y los contratos administrativos, por el art. 2.b). El Consejo General del Poder Judicial y la Administración electoral tientan porque no son Administración pública, pero la ley los trae aquí igualmente.