El marco institucional, la adhesión y la retirada en el Tratado de la Unión Europea

Mientras se negocia y se decide su salida, el miembro que representa a ese Estado no participa ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo o del Consejo que le afecten. Sigue siendo miembro: lo que pierde es la voz y el voto en lo que toca a su retirada, no solo el voto.

La Comisión ejerce sus responsabilidades con plena independencia, y sus miembros no solicitan ni aceptan instrucciones de ningún gobierno, institución, órgano u organismo: tampoco del Parlamento Europeo ni del Consejo Europeo. Un comisario no representa al Estado que lo propuso. La única salvedad que hace el artículo remite al Alto Representante.

La decide el Consejo Europeo, y por unanimidad, pero no puede hacerlo solo: la iniciativa es del Parlamento y hace falta su aprobación. Esa decisión reparte los escaños dentro de los topes que fija el propio artículo 14.

Es una doble mayoría: al menos el 55 % de los miembros del Consejo, con un mínimo de quince, y que representen a Estados que reúnan al menos el 65 % de la población de la Unión. La trampa habitual es cruzar los porcentajes: el menor va con los miembros y el mayor, con la población.

Dos años y medio, y el mandato puede renovarse una sola vez; lo elige el propio Consejo Europeo por mayoría cualificada. Cinco años no es el mandato que el Tratado da a este cargo, con renovación o sin ella.

El Tratado fija una regla para el número de comisarios y la deja abierta: se aplica «a menos que el Consejo Europeo decida por unanimidad modificar dicho número». La decisión es, pues, del Consejo Europeo y exige unanimidad, y la composición real de la Comisión depende de ella. El Consejo no tiene esa facultad, ni por unanimidad ni por mayoría cualificada.

El Consejo de Asuntos Generales prepara las reuniones del Consejo Europeo y garantiza su seguimiento, además de velar por la coherencia entre formaciones. El de Asuntos Exteriores, el otro que nombra el Tratado, elabora la acción exterior de la Unión.

El Consejo Europeo no lo nombra solo: hace falta la aprobación del Presidente de la Comisión, y por el mismo procedimiento puede ponerse fin a su mandato. Ni el Presidente del Consejo Europeo, ni el Consejo de Asuntos Exteriores, ni el Comité de Representantes Permanentes tienen que aprobar el nombramiento.

Si no hay acuerdo de retirada en vigor, los Tratados dejan de aplicarse a los dos años de que el Estado notifique su intención al Consejo Europeo. El plazo no es rígido: el Consejo Europeo puede prorrogarlo, por unanimidad y de acuerdo con el Estado que se retira. Un año no es el plazo del Tratado.

Lo dice el artículo del Alto Representante, y por eso el Consejo de Asuntos Exteriores es la formación que el sistema de rotación igual entre los Estados miembros deja fuera. Ni el Presidente del Consejo Europeo ni el de la Comisión presiden formaciones del Consejo.

Lo dice el mismo artículo que regula el Tribunal de Justicia de la Unión: las vías de recurso las ponen los Estados, porque el Derecho de la Unión lo aplican sobre todo sus propios jueces. El Tribunal garantiza el respeto del Derecho al interpretar y aplicar los Tratados, pero no organiza los recursos nacionales.

La cuestión prejudicial la plantea un juez nacional que tiene que aplicar el Derecho de la Unión y duda de su interpretación o de la validez de un acto. Las personas, los Estados y las instituciones acuden al Tribunal por la vía de los recursos, que es otra letra del mismo apartado.

Un juez por cada Estado miembro, asistido por abogados generales. Los fiscales europeos no forman parte del Tribunal de Justicia ni lo asisten. El Tribunal General, al que el Tratado da «al menos» un juez por Estado, tiene hoy más de uno; pero el enunciado pregunta por el Tribunal de Justicia, y ahí el Tratado dice uno, no dos.

La representación es «decrecientemente proporcional» —los Estados pequeños están sobrerrepresentados por habitante— y la encierran dos topes por Estado: seis diputados como suelo y noventa y seis escaños como techo.

Hacen falta dos cosas: ser un Estado europeo y respetar los valores del artículo 2, comprometiéndose a promoverlos. El Tratado no exige un acuerdo previo ni una invitación: el Estado presenta su solicitud, y el Consejo Europeo solo aporta los criterios de elegibilidad que se tienen en cuenta.

La lista del artículo 13.1 es cerrada y el Comité de las Regiones no está en ella. Junto con el Comité Económico y Social, asiste al Parlamento, al Consejo y a la Comisión con funciones consultivas (art. 13.4). El Tribunal de Cuentas y el Banco Central Europeo, aunque se mencionen menos, sí son instituciones.

Son siete: Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión, Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Banco Central Europeo y Tribunal de Cuentas. El Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones no son instituciones: ejercen funciones consultivas.

El Tratado lo hace uno de los Vicepresidentes de la Comisión, con las relaciones exteriores a su cargo dentro de ella: no depende de que lo decida el Presidente, que nombra a los demás Vicepresidentes, ni de la cartera que este reparta. Tampoco es un invitado sin cargo: forma parte de la Comisión.

Es un espacio «sin fronteras interiores», y la libre circulación de personas va unida a medidas adecuadas de control de las fronteras exteriores, de asilo, de inmigración y de lucha contra la delincuencia. Las opciones con control en las fronteras interiores contradicen lo primero, y la que suprime el control exterior, lo segundo.

El Tribunal de Cuentas es una institución distinta, que fiscaliza las cuentas y no juzga. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos no es de la Unión: es del Consejo de Europa. Y los tribunales nacionales aplican el Derecho de la Unión, pero no forman parte de su Tribunal de Justicia.