La actividad administrativa impugnable

El art. 26.2 lo dice expresamente: ni la falta de impugnación directa de una disposición general ni la desestimación del recurso que se interpuso contra ella impiden impugnar sus actos de aplicación por su ilegalidad. El distractor tentador es pensar que la sentencia desestimatoria cierra la cuestión para todos; la ley no lo dice, y tampoco pone condiciones sobre los motivos que se alegan ni sobre la fecha del acto.

El art. 27.3 es la excepción más amplia del artículo: el Tribunal Supremo anula cualquier disposición general sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad cuando, en cualquier grado, conoce de un recurso contra un acto fundado en su ilegalidad. El distractor tentador limita esa facultad a la única instancia, pero la ley dice «en cualquier grado». Y la cuestión de ilegalidad nunca se plantea ante la Administración autora, sino ante un tribunal.

El art. 25.1 abre el recurso contencioso-administrativo contra los actos, expresos o presuntos, que ponen fin a la vía administrativa: primero se agota esa vía y después se acude al juez. Por eso el acto que todavía admite recurso de alzada queda fuera, porque la vía administrativa sigue abierta. Que el acto se haya publicado no es el criterio de la ley. Y el acto que no se recurrió en plazo ya no puede recurrirse: el plazo para hacerlo ha pasado.

El art. 27.1 obliga al órgano judicial que estima el recurso por la ilegalidad de la disposición aplicada a plantear la cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente para conocer del recurso directo contra ella, que es el que puede anularla (la ley habla de «Juez o Tribunal»; los Juzgados son hoy, por la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 1/2025, Secciones de los Tribunales de Instancia). No resuelve por sí mismo sobre la disposición, ni en la sentencia ni en un auto posterior. La cuestión de inconstitucionalidad es otra cosa: se plantea contra normas con rango de ley, no contra un reglamento.

El art. 28 declara inadmisible el recurso contra los actos que reproducen otros anteriores definitivos y firmes. Si un acto así abriera un plazo nuevo, bastaría con pedir a la Administración que repitiera su decisión para resucitar un asunto ya cerrado. Por eso no lo salva interponer antes un recurso de reposición ni recurrir dentro de los dos meses: lo que falla no es el plazo, es el objeto.

El art. 27.2 ahorra un trámite: si el mismo tribunal es competente para el recurso contra el acto y para el recurso directo contra la disposición, no tiene sentido que se plantee la cuestión a sí mismo, y por eso la propia sentencia declara la validez o la nulidad de la disposición general. La cuestión de ilegalidad posterior es la del órgano que no tiene esa competencia; limitarse a inaplicarla dejaría la disposición viva, que es lo que la ley quiere evitar.

El art. 25.2 amplía el objeto del recurso a dos supuestos en los que no hay acto que impugnar: la inactividad de la Administración y sus actuaciones materiales que constituyen vía de hecho. Las leyes no son actividad de la Administración y su control no corresponde a este orden jurisdiccional; un anteproyecto o un proyecto de reglamento en tramitación todavía no son disposiciones ni actos que pongan fin a nada.

Es el recurso indirecto del art. 26.1: además de impugnar directamente una disposición general, se puede impugnar un acto dictado en aplicación de ella alegando que la disposición no es conforme a Derecho. La ley no exige pedir antes a la Administración que la revise. Y los dos meses son el plazo para recurrir directamente la disposición, no un límite del recurso indirecto: este se dirige contra el acto, que tiene su propio plazo.

El art. 29.2 manda tramitar por el procedimiento abreviado del art. 78 el recurso contra la falta de ejecución de un acto firme, después de pedir a la Administración que lo ejecute. No va por el ordinario, aunque sea el procedimiento general, porque la ley manda aquí el abreviado; ni por los trámites de ejecución de sentencias, porque lo que se ejecuta es un acto administrativo y no una resolución judicial.

El art. 25.1 admite el recurso contra los actos de trámite solo si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. La lista es cerrada, y que el acto se dicte fuera de plazo no figura en ella: el retraso no convierte por sí solo un acto de trámite en recurrible.