El ámbito del orden contencioso-administrativo

El art. 2.d) trae a este orden dos cosas: los actos de control o fiscalización que la Administración concedente dicta sobre los del concesionario cuando estos implican el ejercicio de potestades administrativas, y los actos del propio concesionario solo cuando la legislación sectorial permite recurrirlos directamente aquí. Fuera de ese caso, a este orden llega el acto de control de la Administración, no el del concesionario. Que la Administración concedente no haya fiscalizado en plazo, una reclamación previa del usuario o que el capital sea público no hacen recurrible el acto del concesionario.

Una disputa de competencia entre dos órganos de un mismo ministerio es un conflicto de atribuciones entre órganos de una misma Administración, y el art. 3.c) lo deja fuera de este orden, como los conflictos de jurisdicción entre los juzgados y tribunales y la Administración. Se resuelve dentro de la propia Administración, no ante el juez: no lo traen aquí ni el interesado ni el silencio del superior común. Tampoco va al Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, que es el de los conflictos entre los tribunales y la Administración.

El art. 2.a) somete a este orden tres aspectos de los actos del Gobierno y de los Consejos de Gobierno autonómicos: la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, sus elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que procedan. Lo hace «cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos», y esa frase es la que desarma el distractor tentador, el que excluye el acto por ser político. La oportunidad política no la controla el juez, y la ley no reserva la impugnación a ningún parlamento.

El art. 1.2 entiende por Administraciones públicas la del Estado, las de las comunidades autónomas, las entidades que integran la Administración local y las entidades de Derecho público dependientes o vinculadas a cualquiera de ellas: lo decisivo es la personalidad jurídico-pública. La sociedad mercantil y la fundación forman parte del sector público, pero son personas de Derecho privado y la lista no las nombra; pertenecer al sector público no basta para ser Administración. La asociación de utilidad pública sigue siendo una entidad privada.

La jurisdicción contencioso-administrativa es improrrogable (art. 5.1): las partes no pueden extenderla a un asunto ajeno con su silencio ni con su conformidad, y de ahí que falle la opción de seguir adelante. Por eso el art. 5.2 obliga al órgano a apreciar de oficio la falta de jurisdicción y a resolver sobre ella, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal. No espera a que la alegue la demandada, y el Fiscal es oído, no encargado de alegarla.

El art. 4.2 limita el alcance de lo que el órgano contencioso-administrativo decide sobre una cuestión prejudicial: no produce efectos fuera del proceso en que se dicta y no vincula al orden jurisdiccional al que la cuestión pertenece. No hace cosa juzgada en ese otro orden, ni lo vincula de forma provisional, ni sirve para otros recursos contencioso-administrativos. La opción que la extiende a otros recursos de este orden es la tentadora, porque acierta al negar el efecto en el otro orden y falla al extenderlo fuera del proceso.

El art. 1.1 trae a este orden los decretos legislativos solo cuando exceden los límites de la delegación: en lo que se extralimitan, no los cubre la ley que delegó, y los jueces de este orden pueden controlarlos. La convalidación por el Congreso es propia del decreto-ley, no de la legislación delegada, y de esa confusión sale el distractor tentador. Ni quién impugna el decreto legislativo ni que una ley posterior lo haya derogado abren la puerta a este orden.

El art. 4.1 extiende la competencia de este orden a las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo que estén directamente relacionadas con un recurso, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales. Las civiles y las sociales, en cambio, las decide el propio órgano contencioso-administrativo, y por eso fallan las opciones que las exceptúan, aunque dos de ellas acierten a medias al nombrar la constitucional o la penal.

El art. 2.e) lleva a este orden la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas «cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive», y no permite demandarlas por ese motivo ante los órdenes civil o social. Que el daño venga de un accidente de tráfico no lleva el asunto al civil, y el perjudicado no puede elegir orden. Que el conductor sea personal laboral tampoco lo lleva al social: el vecino no reclama nada que nazca de una relación de trabajo.

El art. 1.1 lleva a este orden las disposiciones generales de rango inferior a la ley, y un reglamento aprobado por real decreto lo es: es una norma del Gobierno subordinada a la ley. El real decreto-ley y la ley autonómica tienen rango de ley y quedan fuera de esa categoría. El Reglamento del Congreso tienta por su nombre, pero no es un reglamento administrativo: es la norma con la que la Cámara se organiza, tiene valor de ley y no es obra de ninguna Administración pública.

Las corporaciones de Derecho público, como los colegios profesionales, no son una de las Administraciones públicas del art. 1.2, pero el art. 2.c) lleva a este orden sus actos y disposiciones adoptados en el ejercicio de funciones públicas: cuando ordenan la profesión o sancionan a un colegiado, actúan como una Administración. Lo decisivo es la función, no qué órgano adopta el acuerdo ni quién lo recurre. Y las relaciones con su personal laboral son materia del orden social.

El art. 3.b) excluye de este orden el recurso contencioso-disciplinario militar, que corresponde a la jurisdicción militar. Los otros tres asuntos sí son de este orden: los actos del Consejo General del Poder Judicial y la actuación de la Administración electoral, porque el art. 1.3 los nombra expresamente, y los contratos administrativos, por el art. 2.b). El Consejo General del Poder Judicial y la Administración electoral tientan porque no son Administración pública, pero la ley los trae aquí igualmente.