Las partes: capacidad, legitimación, representación y defensa

El art. 22 permite que el causahabiente suceda en cualquier estado del proceso a quien actuó inicialmente como parte, siempre que la legitimación derive de una relación jurídica transmisible. La ley no fija un límite temporal, ni el de la demanda ni el de la conclusión del pleito para sentencia, y no condiciona la sucesión a la conformidad de la parte contraria.

Según el art. 21.4, si el demandante funda sus pretensiones en la ilegalidad de una disposición general, la Administración que la dictó se considera también parte demandada, aunque la actuación recurrida no proceda de ella. Por eso falla la opción que la deja fuera porque el acto no es suyo. La ley no hace depender su posición de que el ayuntamiento la llame, ni la reduce a emitir un informe: es parte.

Es una excepción a la regla del art. 21.1.a), según la cual es parte demandada la Administración contra cuya actividad se dirige el recurso. En los recursos contra las decisiones de los órganos que resuelven los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación, el art. 21.3 dice que esos órganos no son parte demandada, y que lo son las personas o Administraciones favorecidas por el acto recurrido, o que se personen en ese concepto. La opción tentadora es la del órgano autor del acto, que aplica la regla general; y la que suma a la Administración de la que depende sigue incluyendo a un órgano que la ley excluye.

El art. 21.1.c) considera parte demandada a las aseguradoras de las Administraciones públicas, y dice que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a la que aseguren. No depende de que el demandante las elija ni de que ellas pidan personarse, y la ley no las trata como coadyuvantes, sino como parte. Tampoco se las manda a la jurisdicción civil: se las trae al mismo proceso.

El art. 19.1.k) legitima a los sindicatos para actuar en nombre e interés del personal funcionario y estatutario afiliado que lo autorice, en defensa de sus derechos individuales, y dice expresamente que los efectos de esa actuación recaen sobre los afiliados. El sindicato actúa, pero el derecho y el resultado son de quien lo autorizó: por eso no recaen sobre él, ni a medias. Tampoco se extienden a otros afiliados que no han dado su autorización.

El art. 23.2 manda que, ante los órganos colegiados, las partes «deberán» conferir su representación a un Procurador y ser asistidas por Abogado: las dos cosas a la vez. Por eso el Abogado no puede asumir aquí la representación, que el apartado reserva al Procurador, y el Procurador no releva de la asistencia de Abogado. La opción del Procurador potestativo es tentadora porque es la regla de los órganos unipersonales, pero ante los colegiados el Procurador es obligatorio.

El art. 23.3 deja a los funcionarios comparecer por sí mismos, sin Procurador ni Abogado, en defensa de sus derechos estatutarios en cuestiones de personal, salvo que impliquen la separación de empleados públicos inamovibles. La excepción vale ante cualquier órgano: el apartado viene detrás de los dos anteriores y dice «no obstante», así que no se limita a los unipersonales. Las retribuciones, la provisión de puestos y la carrera son cuestiones de personal que caben dentro de la regla.

El art. 20.a) excluye a los órganos de una Administración y a los miembros de sus órganos colegiados de recurrir la actividad de esa misma Administración, con una sola salvedad: que una ley lo autorice expresamente. La prohibición no es absoluta, y por eso falla la opción que la hace absoluta. Tampoco la levanta tener un interés legítimo, que es la regla general del art. 19 y aquí no basta, ni una autorización del propio órgano colegiado.

Ante los órganos unipersonales, el art. 23.1 dice que las partes «podrán» conferir su representación a un Procurador y «serán asistidas, en todo caso, por Abogado»: la asistencia letrada es obligatoria y el Procurador, potestativo. Si no nombra Procurador, puede conferir la representación al propio Abogado. La opción que exige Procurador se lo impone cuando aquí es potestativo, y la que hace potestativo al Abogado invierte el artículo. Una empresa no puede comparecer sin Abogado.

El art. 19.1.d) legitima a la Administración autonómica para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, vengan del Estado, de otra Administración u organismo público o de las entidades locales. El criterio es la autonomía, no el territorio: un acto estatal puede tener efectos en la comunidad sin tocar sus competencias. La ley no exige que la comunidad haya informado antes ni distingue entre disposiciones generales y actos.

La acción popular permite recurrir sin tener un derecho ni un interés legítimo propios, y por eso el art. 19.1.h) la limita a los casos que las leyes prevén expresamente: no hay una acción popular general en lo contencioso-administrativo. Que esté en juego el interés general no la abre por sí solo, ni depende de que otro haya dejado pasar su plazo. La fianza es una exigencia que la LJCA no pone a quien la ejerce.

Cuando un funcionario comparece por sí mismo, el art. 23.3 le obliga a emplear los sistemas electrónicos existentes tanto para remitir escritos y documentos, inicien o no el proceso, como para recibir notificaciones, de forma que quede garantizada su autenticidad y constancia de la remisión, de la recepción y de su fecha. Lo que la ley le impone es el canal electrónico, no un domicilio en la sede del órgano, y mucho menos el papel. Tampoco necesita autorización de su Administración para defender sus derechos frente a ella.

Una Administración puede ser demandante contra su propio acto, pero el art. 19.2 lo condiciona a declararlo antes lesivo para el interés público, en los términos de la ley que regula ese procedimiento. El dictamen del Consejo de Estado es propio de la revisión de oficio de los actos nulos, que la Administración resuelve ella misma sin ir a los tribunales; si pudiera revocar el acto, no tendría que impugnarlo. La autorización del superior jerárquico no es lo que pide el artículo.

El art. 24 saca la representación y defensa de las Administraciones públicas y de los órganos constitucionales de las reglas generales del art. 23 y la remite a la Ley Orgánica del Poder Judicial, a la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas y a las normas que las comunidades autónomas hayan dictado en el marco de sus competencias. Por eso falla la opción que las somete al art. 23: las Administraciones no se rigen por el régimen de Procurador y Abogado de los particulares. La Ley de Enjuiciamiento Civil y la Ley 39/2015 no son las normas a las que remite el artículo.

El art. 20.c) prohíbe a las entidades de derecho público dependientes o vinculadas al Estado, a las comunidades autónomas o a las entidades locales recurrir la actividad de la Administración de la que dependen, y exceptúa solo a las que una ley ha dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de ella. La personalidad jurídica propia no las exceptúa: la tienen todas las entidades de derecho público, también las que quedan dentro de la prohibición. Financiarse en el mercado o actuar en derecho privado no es el criterio de la ley.

Los grupos de afectados, las uniones sin personalidad y los patrimonios independientes o autónomos pueden ser titulares de derechos y obligaciones aunque no sean personas jurídicas, pero el art. 18 solo les da capacidad procesal cuando una ley lo declara expresamente. No basta con que todos sus miembros estén afectados ni con que apoderen a alguien: eso sirve para que litiguen ellos, cada uno con su propia capacidad, no el grupo como tal. Y el artículo pide una ley: un reglamento no basta para darle capacidad.