El marco institucional, la adhesión y la retirada en el Tratado de la Unión Europea

Mientras se negocia y se decide su salida, el miembro que representa a ese Estado no participa ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo o del Consejo que le afecten. Sigue siendo miembro: lo que pierde es la voz y el voto en lo que toca a su retirada, no solo el voto.

El Tratado lo dice en una frase: la Unión establecerá una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro. Las otras cruzan las piezas: el Tratado no establece una unión política con el euro, y la aduanera no es la unión que tiene moneda.

El Consejo de Asuntos Generales prepara las reuniones del Consejo Europeo y garantiza su seguimiento, además de velar por la coherencia entre formaciones. El de Asuntos Exteriores, el otro que nombra el Tratado, elabora la acción exterior de la Unión.

Dos reuniones por semestre, y quien convoca es su propio Presidente, que también convoca las extraordinarias cuando la situación lo exige. La presidencia rotatoria es la de las formaciones del Consejo, no la del Consejo Europeo.

Propone el Consejo Europeo, por mayoría cualificada y teniendo en cuenta el resultado de las elecciones europeas; elige el Parlamento, por mayoría de los miembros que lo componen, que es más exigente que la de los votos emitidos. Si el candidato no la obtiene, el Consejo Europeo tiene un mes para proponer otro. El Consejo —los ministros— no interviene en este paso.

Son siete: Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión, Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Banco Central Europeo y Tribunal de Cuentas. El Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones no son instituciones: ejercen funciones consultivas.

Lo dice el artículo del Alto Representante, y por eso el Consejo de Asuntos Exteriores es la formación que el sistema de rotación igual entre los Estados miembros deja fuera. Ni el Presidente del Consejo Europeo ni el de la Comisión presiden formaciones del Consejo.

La Comisión tiene una responsabilidad colegiada ante el Parlamento, y por eso la censura no es individual: dimiten todos sus miembros, y el Alto Representante deja el cargo que ejerce en la Comisión. Que un miembro concreto dimita es otra vía: lo puede pedir el Presidente de la Comisión.

Elección directa por la ciudadanía —sufragio universal directo, libre y secreto— y mandato de cinco años. Las opciones con sufragio indirecto contradicen lo primero, y las de cuatro años, lo segundo.

Hacen falta dos cosas: ser un Estado europeo y respetar los valores del artículo 2, comprometiéndose a promoverlos. El Tratado no exige un acuerdo previo ni una invitación: el Estado presenta su solicitud, y el Consejo Europeo solo aporta los criterios de elegibilidad que se tienen en cuenta.

El techo del Tratado es de setecientos cincuenta diputados más el Presidente: setecientos cincuenta y uno es el total contando a este, y el enunciado lo deja fuera. Los escaños que se reparten en una legislatura concreta pueden quedar por debajo de ese techo.

El Tratado lo dice con esas palabras: «No ejercerá función legislativa alguna». Su papel es dar a la Unión los impulsos necesarios y definir sus orientaciones y prioridades políticas generales, que es más que emitir dictámenes. Quien confunde las dos instituciones de nombre parecido cae en el «Sí»: el Consejo Europeo no legisla ni con el Parlamento ni en la política exterior y de seguridad común.

Además participa en sus trabajos el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, sin ser miembro. La opción del ministro por Estado describe al Consejo, no al Consejo Europeo.

Es el Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros (el COREPER), formado por representantes de los Estados, como el propio Consejo. El Consejo de Asuntos Generales es una formación del Consejo y vela por la coherencia entre las demás, pero no es quien prepara sus trabajos. El Comité Económico y Social solo tiene funciones consultivas, y el Parlamento es una institución distinta.

La lista del artículo 13.1 es cerrada y el Comité de las Regiones no está en ella. Junto con el Comité Económico y Social, asiste al Parlamento, al Consejo y a la Comisión con funciones consultivas (art. 13.4). El Tribunal de Cuentas y el Banco Central Europeo, aunque se mencionen menos, sí son instituciones.

Un juez por cada Estado miembro, asistido por abogados generales. Los fiscales europeos no forman parte del Tribunal de Justicia ni lo asisten. El Tribunal General, al que el Tratado da «al menos» un juez por Estado, tiene hoy más de uno; pero el enunciado pregunta por el Tribunal de Justicia, y ahí el Tratado dice uno, no dos.

Los valores del artículo 2 son la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y los derechos humanos, incluidos los de las personas pertenecientes a minorías. Las otras tres opciones no están en esa lista: son objetivos del artículo siguiente, no valores.

Si no hay acuerdo de retirada en vigor, los Tratados dejan de aplicarse a los dos años de que el Estado notifique su intención al Consejo Europeo. El plazo no es rígido: el Consejo Europeo puede prorrogarlo, por unanimidad y de acuerdo con el Estado que se retira. Un año no es el plazo del Tratado.

El Tratado le da al Parlamento Europeo esas dos funciones «conjuntamente con el Consejo», y el artículo del Consejo repite la frase vista desde el otro lado. El Consejo Europeo, pese al nombre, es una institución distinta del Consejo; la Comisión ejecuta el presupuesto, pero no lo aprueba, y el Tribunal de Cuentas no legisla.

El Tratado fija una regla para el número de comisarios y la deja abierta: se aplica «a menos que el Consejo Europeo decida por unanimidad modificar dicho número». La decisión es, pues, del Consejo Europeo y exige unanimidad, y la composición real de la Comisión depende de ella. El Consejo no tiene esa facultad, ni por unanimidad ni por mayoría cualificada.