El marco institucional, la adhesión y la retirada en el Tratado de la Unión Europea

Además participa en sus trabajos el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, sin ser miembro. La opción del ministro por Estado describe al Consejo, no al Consejo Europeo.

El Consejo de Asuntos Generales prepara las reuniones del Consejo Europeo y garantiza su seguimiento, además de velar por la coherencia entre formaciones. El de Asuntos Exteriores, el otro que nombra el Tratado, elabora la acción exterior de la Unión.

La decide el Consejo Europeo, y por unanimidad, pero no puede hacerlo solo: la iniciativa es del Parlamento y hace falta su aprobación. Esa decisión reparte los escaños dentro de los topes que fija el propio artículo 14.

El Tratado fija una regla para el número de comisarios y la deja abierta: se aplica «a menos que el Consejo Europeo decida por unanimidad modificar dicho número». La decisión es, pues, del Consejo Europeo y exige unanimidad, y la composición real de la Comisión depende de ella. El Consejo no tiene esa facultad, ni por unanimidad ni por mayoría cualificada.

La cuestión prejudicial la plantea un juez nacional que tiene que aplicar el Derecho de la Unión y duda de su interpretación o de la validez de un acto. Las personas, los Estados y las instituciones acuden al Tribunal por la vía de los recursos, que es otra letra del mismo apartado.

El Tratado lo dice con esas palabras: «No ejercerá función legislativa alguna». Su papel es dar a la Unión los impulsos necesarios y definir sus orientaciones y prioridades políticas generales, que es más que emitir dictámenes. Quien confunde las dos instituciones de nombre parecido cae en el «Sí»: el Consejo Europeo no legisla ni con el Parlamento ni en la política exterior y de seguridad común.

El Tratado le da al Parlamento Europeo esas dos funciones «conjuntamente con el Consejo», y el artículo del Consejo repite la frase vista desde el otro lado. El Consejo Europeo, pese al nombre, es una institución distinta del Consejo; la Comisión ejecuta el presupuesto, pero no lo aprueba, y el Tribunal de Cuentas no legisla.

Dos reuniones por semestre, y quien convoca es su propio Presidente, que también convoca las extraordinarias cuando la situación lo exige. La presidencia rotatoria es la de las formaciones del Consejo, no la del Consejo Europeo.

Es una doble mayoría: al menos el 55 % de los miembros del Consejo, con un mínimo de quince, y que representen a Estados que reúnan al menos el 65 % de la población de la Unión. La trampa habitual es cruzar los porcentajes: el menor va con los miembros y el mayor, con la población.

Hacen falta dos cosas: ser un Estado europeo y respetar los valores del artículo 2, comprometiéndose a promoverlos. El Tratado no exige un acuerdo previo ni una invitación: el Estado presenta su solicitud, y el Consejo Europeo solo aporta los criterios de elegibilidad que se tienen en cuenta.

La decisión de retirarse es del propio Estado, conforme a sus normas constitucionales: ninguna institución la autoriza ni la adopta por él. Lo que celebra el Consejo, por mayoría cualificada y previa aprobación del Parlamento Europeo, es el acuerdo que fija la forma de la retirada, que llega después de la decisión y no la sustituye.

Dos años y medio, y el mandato puede renovarse una sola vez; lo elige el propio Consejo Europeo por mayoría cualificada. Cinco años no es el mandato que el Tratado da a este cargo, con renovación o sin ella.

El Consejo Europeo no lo nombra solo: hace falta la aprobación del Presidente de la Comisión, y por el mismo procedimiento puede ponerse fin a su mandato. Ni el Presidente del Consejo Europeo, ni el Consejo de Asuntos Exteriores, ni el Comité de Representantes Permanentes tienen que aprobar el nombramiento.

La Comisión tiene una responsabilidad colegiada ante el Parlamento, y por eso la censura no es individual: dimiten todos sus miembros, y el Alto Representante deja el cargo que ejerce en la Comisión. Que un miembro concreto dimita es otra vía: lo puede pedir el Presidente de la Comisión.

Lo dice el mismo artículo que regula el Tribunal de Justicia de la Unión: las vías de recurso las ponen los Estados, porque el Derecho de la Unión lo aplican sobre todo sus propios jueces. El Tribunal garantiza el respeto del Derecho al interpretar y aplicar los Tratados, pero no organiza los recursos nacionales.

Lo dice el artículo del Alto Representante, y por eso el Consejo de Asuntos Exteriores es la formación que el sistema de rotación igual entre los Estados miembros deja fuera. Ni el Presidente del Consejo Europeo ni el de la Comisión presiden formaciones del Consejo.

Mientras se negocia y se decide su salida, el miembro que representa a ese Estado no participa ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo o del Consejo que le afecten. Sigue siendo miembro: lo que pierde es la voz y el voto en lo que toca a su retirada, no solo el voto.

El techo del Tratado es de setecientos cincuenta diputados más el Presidente: setecientos cincuenta y uno es el total contando a este, y el enunciado lo deja fuera. Los escaños que se reparten en una legislatura concreta pueden quedar por debajo de ese techo.

La representación es «decrecientemente proporcional» —los Estados pequeños están sobrerrepresentados por habitante— y la encierran dos topes por Estado: seis diputados como suelo y noventa y seis escaños como techo.

Son siete: Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión, Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Banco Central Europeo y Tribunal de Cuentas. El Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones no son instituciones: ejercen funciones consultivas.